Analyse
Die USA und Nordkorea – neue Wege unter Barack Obama?
von Andreas Henneka, veröffentlicht auf aussenpolitik.net: 18.02.2010
Die amerikanische Nordkoreapolitik ist inkohärent und schwankt zwischen einem kooperativen Ansatz und dem Festhalten an militärischen Optionen. Vor allem das Streben Washingtons nach einem Regimewechsel in Pjöngjang steht einer zielführenden US-Strategie im Weg. Obama hatte angekündigt, ohne Vorbedingungen verhandeln zu wollen, einen Sondergesandten und ein deeskalierendes Schreiben an die nordkoreanische Führung geschickt; Ziel: Wiederaufnahme der Sechs-Parteien-Gespräche. Damit das gelingt, müssen sich beide Seiten bewegen und: auf Drohungen verzichten, vertrauensbildende Maßnahmen einleiten und symbolträchtige Schritte wagen. Dazu gehört der Verzicht auf Militärmanöver und Raketentests. [Zusammenfassung: Lucas Lypp]
Beitrag erschienen in: aussenpolitik.net, 10. Februar 2010
Die Ankündigung von Barack Obama, dem unbefangenen Dialog in den amerikanischen Außenbeziehungen wieder mehr Gewicht zu verleihen, ist weltweit mit Wohlwollen aufgenommen worden. Wer auf die Zwischentöne achtet, muss gleichwohl zur Kenntnis nehmen, dass militärische Stärke und Druck für die USA Eckpfeiler ihrer Politik bleiben. Obamas Zusicherung, die Rolle der USA als zivile und militärische Führungsmacht zu bewahren, birgt - trotz parallel gesendeter konzilianter Töne - Konfliktpotential, wenn es um die praktische Umsetzung einer auf Kooperation und Gleichberechtigung basierenden Außenpolitik geht. An dem Verhältnis der USA zu Nordkorea lässt sich das exemplarisch veranschaulichen. Birgt der Wechsel im Weißen Haus die Aussicht auf eine nachhaltige Einbindung des isolierten Landes in die internationale Gemeinschaft, die eine friedliche Lösung des Streits um das nordkoreanische Nuklear- und Raketenprogramm in Aussicht stellt? Voraussetzung dafür wären konstruktive Signale aus Washington, die bisher auf sich warten lassen.
Historisch belastetes Verhältnis
Die „Demokratische Volksrepublik Korea“ wird von großen Teilen der internationalen Staatengemeinschaft als „Problemstaat“ definiert. Seit Anfang der 1990er Jahre gibt zudem das nordkoreanische Nuklear- und Raketenprogramm Anlass zur Sorge. Infolge der Kernwaffentests im Oktober 2006 und Mai 2009, deren politisches Ziel es war, die USA zu bilateralen Verhandlungen zu bewegen, hat sich der Konflikt weiter verkompliziert. Der 2003 innerhalb der so genannten 6-Parteien-Gespräche wieder aufgenommene Dialog ist zum Stillstand gekommen. Auf der Suche nach Lösungsansätzen ist es wichtig zu begreifen, dass die Ursachen für den Konflikt nicht allein Pyongyang anzulasten sind. Vier Punkte sind bei der Frage hervorzuheben, warum es den USA bisher nicht gelungen ist, eine effektive Lösungsstrategie zu entwickeln.
Erstens: Die politische Elite der USA verfügt über nur unzureichende Landeskenntnisse Nordkoreas, was dazu führt, dass die Entscheidungsträger kaum Gespür für koreanische Denkmuster entwickelt haben. Korea gehört zu den ältesten Kulturnationen. Wegen seiner strategischen Lage und Bodenschätze war das Land in seiner Geschichte fortwährenden Angriffen von außen ausgesetzt. Angesichts des von Wilson 1918 verfochtenen Selbstbestimmungsrechts der Völker und der von den Alliierten 1943 vereinbarten Unabhängigkeit Koreas, hegte das koreanische Volk nach der Befreiung von japanischer Zwangsherrschaft 1945 die berechtigte Hoffnung, in kurzer Zeit seine Souveränität wiederzuerlangen. Wenig bekannt ist, dass Franklin D. Roosevelt, der hinter verschlossenen Türen die Idee einer alliierten Treuhandschaft für Korea schon 1943 diskutierte, von einer Zeitspanne von 40 Jahren ausging, die das koreanische Volk benötigen würde, um die Befähigung zu erlangen, als Nation souverän zu agieren. Das Bekanntwerden solcher Überlegungen und die nachfolgende Koreapolitik der Alliierten hat in der koreanischen Gesellschaft große Empörung ausgelöst.
Unmittelbar nach dem Eintreffen sowjetischer und amerikanischer Streitkräfte wurde das Land zur Kampfzone der amerikanisch-sowjetischen Systemkonfrontation in Ostasien. Die Differenzen innerhalb der koreanischen Fraktionen und die fehlerbehaftete Treuhandpolitik Moskaus und Washingtons bildeten die Grundlage für die 1948 vollzogene Teilung des Landes und den Ausbruch des Koreakriegs zwei Jahre später. Innerhalb der nordkoreanischen Führung hat die von den USA gehegte Skepsis gegenüber der koreanischen Fähigkeit zur Selbstverwaltung für anhaltendes Misstrauen und Feindseligkeit gegenüber Washington gesorgt. Die von Pyongyang bis heute gepflegte Vorstellung, die USA seien in Korea nicht als Befreier und ehrliche Makler sondern als Nachfolger des imperialen Japan in Escheinung getreten, lässt sich überwiegend auf das ungeschickte Agieren der USA zwischen 1945 und 1948 zurückführen.
Zweitens: In den amerikanischen Regierungen herrscht die latente Überzeugung, dass das nordkoreanische Herrschaftssystem mit dem Zerfall des Ostblocks keine Existenzberechtigung mehr besitzt. Es hat Washington große Überwindung gekostet zu akzeptieren, dass das Land nicht im Strudel der postsowjetischen Entwicklung zusammengebrochen ist. Die Führung in Pyongyang hat nicht nur den Systemkollaps abgewehrt sondern auch ihren Führungsanspruch verteidigt. Der von allen amerikanischen Regierungen gehegte Wunsch nach Regimewechsel und die damit verbundene Politik der Isolation und Anklage muss daher als kontraproduktiv bewertet werden, weil beides einem objektiven und eingehenden Studium der Entwicklungen in Nordkorea im Weg stand und damit den Entwurf einer konstruktiven Strategie verhindert hat.
Daran anknüpfend haben es die USA drittens versäumt, das legitime Sicherheitsbedürfnis Nordkoreas anzuerkennen und in ihre strategische Planung einzubeziehen.
Viertens haben andauernde Streitigkeiten zwischen Vertretern des Weißen Haus sowie dem Verteidigungs- und Außenministerium um die vermeintlich richtige Nordkorea-Strategie dazu geführt, dass unterschiedliche Signale nach Pyongyang gesendet wurden. Diese Inkonsistenz hat der nordkoreanischen Führung über Jahre hinweg immer wieder Anlass zu weiteren Provokationen geboten, um ihrem Wunsch, direkte Verhandlungen mit Washington zu führen, Nachdruck zu verleihen.
Kontinuität überwiegt Veränderung
In den amerikanischen Wahlkampfdebatten hat sich Obama von seinem republikanischen Rivalen McCain außenpolitisch durch die Ankündigung abgesetzt, er wolle sich zur Konfliktlösung mit Ländern wie dem Iran und Nordkorea ohne Vorbedingungen an den Verhandlungstisch setzen. Von vielen Beobachtern wurden Äußerungen dieser Art positiv interpretiert. Sie sahen darin die reale Chance für einen Neuanfang in den internationalen Beziehungen und insbesondere im Umgang mit sogenannten Problemstaaten. Ein klarer Blick auf die Sachlage, den angesichts der ausbrechenden "Obamanie" nur wenige Analytiker behielten, ließ diese Einschätzung von Anfang an in einem fragwürdigen Licht erscheinen.
Zum einen war sich die neue US-Regierung angesichts der anstehenden Probleme darüber im Klaren, dass die amerikanischen Wähler sie vor allem an innenpolitischen Erfolgen messen und weniger ihren außenpolitischen Neuansatz honorieren würden. An erster Stelle stehen für das Weiße Haus deshalb positive Ergebnisse im Bereich der Arbeitsmarkt-, Energie-, Erziehungs- und Gesundheitspolitik. Zum anderen gilt es sich vor Augen zu führen, dass auch für die politischen Wegbegleiter Obamas der Erhalt und Ausbau amerikanischer Vorherrschaft Dreh- und Angelpunkt ihrer politischen Bemühungen ist.
Für die Schlüsselfiguren der neuen Regierung, wie dem Stabschef Rahm Emanuel und der Außenministerin Hillary Clinton, bilden politische Plattformen und Denkfabriken wie die „New Democrat Coalition“ und das „Progressive Policy Institute“ die Basis ihres ideologischen Rüstzeugs. Das Bedrohungsempfinden der Regierung mit Blick auf Länder wie Nordkorea unterscheidet sich wenig von dem ihrer Vorgänger. Ähnliches gilt in bezug auf geeignete Maßnahmen. Ein starkes Militär und der mögliche Aufbau einer Raketenabwehr zählen weiterhin zu probaten Mitteln der Gefahrenabwehr. Obwohl kein Anlass besteht, Obamas Dialog- und Abrüstungsbereitschaft grundsätzlich in Frage zu stellen, scheint die Ambivalenz zwischen den versöhnlichen Tönen und dem Aufrechterhalten militärischer Optionen wenig geeignet, gegenüber Pyongyang den Willen zum gleichberechtigten Dialog glaubhaft zu machen.
Kritiker der Bush-Politik, wie die heutige US-Botschafterin bei den Vereinten Nationen, Susan Rice, haben sich während der Amtszeit der Vorgängerregierung für einen dauerhaften bilateralen Dialog zwischen den USA und Nordkorea ausgesprochen sowie für eine Erklärung, dass Washington keine feindlichen Absichten gegenüber Pyongyang hege. Dagegen lässt Außenministerin Clinton in ihren Stellungnahmen keinen Zweifel daran aufkommen, dass die Wiederaufnahme der Gespräche mit Nordkorea von weit reichenden Schritten begleitet sein müsse. Die USA, so die Position der US-Außenministerin, seien niemals bereit, normale Beziehungen mit einem nuklearen Nordkorea aufzunehmen. Ein Klima für Veränderungen geschweige denn neue Ansätze im Umgang mit Nordkorea ist unter diesen Umständen schwer vorstellbar.
Der Besuch des neuen US-Sondergesandten in Pyongyang
Am 8. Dezember 2009 traf der amerikanische Sondergesandte für Nordkorea, Stephen Bosworth, zu einem Besuch in Pyongyang ein. Bosworth, der bereits als Direktor der Korean Peninsula Energy Development Organization (KEDO) und US-Botschafter in Südkorea tätig war, ist mit der Problematik vertraut. Sein Treffen mit Vizeaußenminister Kang Suk-Ju und anderen Repräsentanten markierte die erste offizielle Begegnung zwischen Vertretern der neuen US-Regierung und der Führung in Pyongyang. Bosworths Aufgabe bestand darin, die nordkoreanische Position mit Blick auf eine Wiederaufnahme der ausgesetzten 6-Parteien-Gespräche auszuloten. Folgt man den öffentlichen Verlautbarungen aus Pyongyang, ist die Aufhebung der infolge des vergangenen Nukleartests vom VN-Sicherheitsrat verhängten Sanktionen (VN-Resolution 1874) eine Voraussetzung dafür. Washington hat seinerseits deutlich gemacht, dass die Rückkehr Nordkoreas an den Verhandlungstisch und nachprüfbare Schritte bei der Demontage des nordkoreanischen Nuklearprogramms an erster Stelle stehen müssen. Obgleich mit der im September 2005 innerhalb der 6-Parteien-Gespräche gemeinsam abgegebenen Erklärung ein Dokument existiert, dass den Weg zur Beilegung des Nuklearkonflikts ebnet, befindet sich der Prozess in einer Sackgasse. Im Kern dreht es sich um die Frage, welcher der beiden Akteure bereit ist, den ersten Schritt zu tun.
Erklärungen aus dem amerikanischen Außenministerium zufolge ist die Zusammenkunft Bosworths mit seinen nordkoreanischen Gesprächspartnern nach Plan verlaufen. Beide Seiten hätten ihre Position deutlich gemacht und die zentrale Bedeutung der gemeinsamen Erklärung aus dem Jahr 2005 unterstrichen. In einer Pressekonferenz vom 10. Dezember 2009 hielt Bosworth fest, der bilaterale Meinungsaustausch habe im Rahmen der 6-Parteien-Gespräche stattgefunden mit dem Fokus, die nachprüfbare Denuklearisierung der koreanischen Halbinsel und die Umsetzung der 2005 gemeinsam verabschiedeten Erklärung voranzubringen. Owohl von offizieller Seite zu Beginn der Bosworth-Mission abgestritten, führte der Sondergesandte auch einen Brief des amerikanischen Präsidenten im Gepäck, in dem dieser die Vorzüge des Dialogs gegenüber einer fortwährenden Isolation Nordkoreas erläuterte und eine Reihe von Erleichterungen für Pyongyang im Fall einer Rückkehr an den Verhandlungstisch in Aussicht stellte. Dieses persönliche, im Vergleich zu seinen Vorgängern relativ früh gesendete Signal, lässt sich als deutliches Zeichen interpretieren, dass Obama den Dialog mit Nordkorea und keine weitere Eskalation der Auseinandersetzung wünscht. Angesichts des wachsenden innenpolitischen Widerstands, den der US-Präsident gegenüber seiner Politik verspürt, und in Anbetracht der bevorstehenden Kongresswahlen, die seinen Handlungsspielraum weiter einschränken, müsste Pyongyang nun die richtigen Schlüsse aus dieser Botschaft ziehen. Auf der anderen Seite muss sich das Weiße Haus bewusst machen, dass eine nachhaltige Lösung des Konflikts und die Umsetzung der bisher getroffenen Vereinbarungen nur dann möglich sein wird, wenn die USA das grundlegende Sicherheitsbedürfnis der Nordkoreaner anerkennen und Pyongyang die amerikanische Politik nicht länger als Bedrohung empfindet. Voraussetzung dafür ist, dass Obama seinen vielversprechenden Ankündigungen in den Bereichen Dialog und Abrüstung Taten folgen lässt.
Notwendige Schritte
Auch wenn militärische Optionen mit Blick auf die Beseitigung des nordkoreanischen Nuklearprogramms nach wie vor auf dem Tisch der amerikanischen Entscheidungsträger liegen – eine wirklich brauchbare Alternative zum Dialog sind sie angesichts der zerstörerischen Konsequenzen im Falle einer militärischen Auseinandersetzung nicht. Um das für konstruktive Gespräche notwendige Umfeld zu schaffen täten beide Seiten gut daran, ihre immer wiederkehrenden Drohgebärden einzustellen, und so einen wichtigen Beitrag für einen vertrauensvollen Umgang miteinander zu leisten. Pyongyang sollte sich klar machen, dass die Chancen für einen offen geführten Dialog unter dem jetzigen Präsidenten so gut stehen, wie schon lange nicht mehr. Weitere Raketen- oder Nukleartests werden die Gesprächsbereitschaft Washingtons nicht erhöhen, sondern den Hardlinern in der amerikanischen Regierung und Opposition, die grundsätzlich gegen eine Zusammenarbeit mit Nordkorea sind, in die Hände spielen.
Washington seinerseits muss sich den Realitäten stellen und Schritte wagen, die einen Wechsel in der Politik gegenüber Nordkorea sichtbar symbolisieren. Wichtig wäre ein Aussetzen der gemeinsamen Militärmanöver mit Südkorea, die Pyongyang angesichts ihrer Größenordnung zurecht als Bedrohung empfindet. Ohnehin wären vertrauensbildende Maßnahmen im Militärischen eines der wirksamsten Mittel, um das Verhältnis zwischen den USA und Nordkorea zu entspannen. Auch eine offizielle Erklärung Washingtons, keine feindlichen Absichten gegenüber Nordkorea zu hegen, würde die USA weder diplomatisch noch militärisch schwächen. Ungeachtet seiner Raketen- und Kernwaffentests stellt Nordkorea für das amerikanische Festland keine ernsthafte Bedrohung dar. Mit dem Aussetzen der Militärmanöver und einer "Nichtangriffserklärung" hätte Washington zwei zentrale Vorbehalte Pyongyangs aus dem Weg geräumt, ohne im Anschluss daran mit dem Rücken zur Wand zu stehen, geschweige denn Druck von Nordkorea genommen zu haben.
Schließlich läge es nach einem solchen Entgegenkommen eindeutig bei der nordkoreanischen Führung, anhand praktischer Schritte zu zeigen, dass sie zu einer nachhaltigen und transparenten Zusammenarbeit mit ihren regionalen Nachbarn und den USA bereit ist. In einer solchen - drohgebärdenfreien - Atmosphäre hätte die Umsetzung der 2005 gemeinsam getroffenen Erklärung und die Rückführung Nordkoreas in die internationale Staatengemeinschaft eine realistische Chance. Angesichts der bevorstehenden Konferenz zur Überprüfung des Atomwaffensperrvertrags wird sich zeigen, ob Barack Obama in der Lage ist, durch die von ihm aufgestoßene Tür auch hindurchzugehen, oder ob er sie angesichts der anhaltenden Widerstände wieder verschließt. Nicht nur für die Auseinandersetzung mit Nordkorea würde letzteres bedeuten, dass die Austragung von Konflikten weiterhin mit Mitteln erfolgt, die sich mehrheitlich als in der Sache unbefriedigend erwiesen haben.
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