Analyse
Russland und die EU im Ostseeraum
von Stefan Meister, veröffentlicht auf aussenpolitik.net: 29.11.2009
Die schwedische Ratspräsidentschaft und bereits die Diskussion um die Ostseepipeline haben dem Projekt Ostseekooperation neuen Schub gegeben. Von grundsätzlicher Bedeutung ist dabei die Rolle Russlands in der Region und die Frage, inwieweit es möglich ist, an die erfolgreiche Zusammenarbeit aus den 1990er Jahren anzuknüpfen. Sowohl in Russland als auch in der EU hatte das Interesse an der Region seit dem Beitritt Polens und der Baltischen Staaten zur EU abgenommen. Konflikte zwischen der Brüssel und Moskau in anderen Bereichen erschweren die Zusammenarbeit in der Region. Deshalb bedarf es einer neuen Initiative, um den Ostseeraum als Ort der Kooperation und Vertrauensbildung zu reaktivieren.
Die Diskussion um die Ostseepipeline und die Schwedische Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2009 haben der Debatte um eine Erneuerung der Ostseekooperation neue Schubkraft gegeben. Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Rolle Russlands in der Region und die Frage, inwieweit es möglich ist, an die erfolgreiche Zusammenarbeit aus den 1990er Jahren wieder anzuknüpfen. Dabei zeigt sich, dass sowohl in Russland als auch in der EU das Interesse an der Region seit dem Beitritt Polens und der Baltischen Staaten zur EU abgenommen hat. Konflikte zwischen der EU und Russland in anderen Bereichen erschweren die Zusammenarbeit in der Region. Deshalb bedarf es einer neuen Initiative, um den Ostseeraum wird verstärkt als Ort der Kooperation und Vertrauensbildung zwischen Russland und der EU zu reaktivieren.
Der Ostseeraum und die Nördliche Dimension der EU
Der Ostseeraum ist eine Subregion Europas, in dem die EU und Russland seit dem Beitritt Finnlands 1995 direkte Nachbarn sind. Eine Vielzahl von Kooperationen und Regionalorganisationen wie dem Ostseerat haben diese Region zu einem erfolgreichen „Laboratorium für Kooperation“ auch mit Russland gemacht. Mit dem Beitritt der baltischen Staaten wurde die gemeinsame Grenze erweitert. Inzwischen ist Russland das einzige nicht EU-Land in der Region. Die 1997 von Finnland initiierte Nördliche Dimension der EU (umfasst die Ostsee, Barentssee und Arktis) hat Nordeuropa mit dem Ostseeraum verbunden und die russischen Nordwestregionen als vollwertige Teilnehmer in diese Kooperationsplattform einbezogen. Damit wurde russische Politik in diesem Rahmen zu sowohl nationaler, als auch innerstaatlicher Politik. Finnlands Ziel war es, Stabilität und Demokratie in der Region zu stärken sowie die Beziehungen zu Russland als wichtigstem Energieversorger des europäischen Marktes weiterzuentwickeln. Dies sollte über eine positive Interdependenz und ein Netz von Kooperationen in weichen Sicherheitsfragen zwischen den EU-Mitgliedsstaaten und den Partnern der Initiative inklusive Russland erreicht werden. Die Nördliche Dimension bildet den Schirm für Kooperationen wie dem Arktischen Rat oder dem Ostseerat. Sie ist Teil der Mehrebenen-Beziehung zwischen EU-Mitgliedsstaaten und Russland. Dazu zählen Interaktionen zwischen europäischen Institutionen und der russischen Regierung, russische bilaterale Beziehungen mit EU-Mitgliedsstaaten und grenzüberschreitende Kooperation auf der subnationalen Ebene, die in der Ostseeregion eine besondere Rolle spielt.
Weiche Sicherheitsrisiken
Die skandinavischen Staaten prägen mit ihrem umfassende Sicherheitskonzept von weicher Sicherheit (soft security) diese Region. Dazu zählen zivile Sicherheit, z.B. Kampf gegen organisierte Kriminalität und kooperative Sicherheit; als Interdependenz und Netzwerkbildung. Die Nördliche Dimension der EU hat begrenzte politische Möglichkeiten, aufgrund ihres virtuellen Charakters, den Schwankungen in den EU-Russland-Beziehungen im Allgemeinen und fehlenden finanziellen Ressourcen. Die EU und NATO-Erweiterung um die baltischen Staaten und Polen hat Russland zwar zugelassen, aber gleichzeitig kritisch beurteilt, da für Moskau neue Grenzen in der Region geschaffen wurden. Gleichzeitig ist das Interesse der EU und der USA an der Region gewachsen.
Russlands Außenpolitik
Die bis zum Beitritt der baltischen Staaten und Polens in einer Vielzahl von Publikationen analysierte Kooperation im Ostseeraum spielt zur Zeit keine entscheidende Rolle mehr für die Beziehungen zwischen Russland und der EU. Das lässt sich damit erklären, dass das Russland von Ende der 1990er Jahre ein anderes ist, als das heutige. Russland unter Boris Jelzin war ein instabiler Staat, mit enormen finanziellen Problemen, der an seinen Rändern an Einfluss verlor und auf westliche Hilfe angewiesen war. Mit den in der Amtszeit von Vladimir Putin ansteigenden Preisen für Öl und Gas hat auch das russische Selbstbewusstsein in seiner Außenpolitik zugenommen. Russland sieht sich selbst als eine der führenden internationalen Mächte mit besonderem Einfluss im postsowjetischen Raum. In Folge der Orangenen Revolution in der Ukraine fand ein Wandel in der russischen Außenpolitik statt, der seinen rhetorischen Höhepunkt in der Münchner Rede von Putin 2007 fand. Das heutige Russland tritt gegen eine Erweiterung der NATO in seinen sogenannten Einflussbereich ein und betreibt Außenpolitik im Sinne der sogenannten „nationalen Interessen“ Russlands. Damit verbunden ist, dass sich die Moskauer Führung jegliche Einmischung in innere Angelegenheiten verbietet. In den Beziehungen zur EU pflegt Russland bilaterale Beziehungen zu wichtigen Mitgliedsstaaten wie Deutschland und Frankreich. Gleichzeitig nimmt es die Europäische Union zunehmend als Konkurrent im postsowjetischen Raum war, was die harsche Kritik von Außenminister Sergej Lavrov an der Östlichen Partnerschaft der EU zeigt.
Die Probleme zwischen der EU und Russland haben direkte Auswirkungen auf die Ostseeregion. Diese zeigen sich in der Ablehnung des EU-Werte Exports, in den schleppenden Verhandlungen über ein neues Partnerschafts- und Kooperationsabkommen und insbesondere geschürt durch die Gaskrise mit der Ukraine Anfang des Jahres in verhärteten Positionen in Bezug auf die Energiepolitik. Die Ostseepipeline ist ein Beispiel dafür, wie schwierig die Kooperation zwischen Russland und der EU im Energiebereich geworden ist. Gerade die baltischen Staaten und Schweden sehen dieses Projekt äußerst kritisch, was die bereits bestehenden problematischen Beziehungen zwischen diesen Staaten und Russland erschwert.
Russland in der Ostseeregion
Die Beziehungen zwischen Russland und der EU waren in den 1990er Jahren weniger angespannt. Gerade im Rahmen der Nördlichen Dimension der EU und solcher Institutionen wie dem Ostseerat haben vielfältige Kooperationen zwischen Russland und den EU-Staaten in der Region stattgefunden. Dazu zählten Kooperationen im Bereich Bildung, Gesundheitswesen, Umweltschutz aber auch ein vielfältiges Netz an lokalen Kooperationen zwischen russischen Regionen und regionalen Gebietseinheiten aller Staaten im Ostseeraum. Dieses Netzwerk stellte ein wichtiges Element für die Vertrauensbildung in der Region dar. Im Rahmen technischer Hilfsprogramme für die Region wie TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Indepentent States) und den Nachfolgeprogrammen kam es zu einer Vielzahl von Kontakten zwischen Behörden und wissenschaftlichen Einrichtungen in der Region mit Russland. Diese Projekte sicherten in den schwierigen Transformationsjahren zum Teil das Überleben russischer Institutionen in den Regionen im Ostseeraum. Auch wenn Moskau Angst vor dem Kontrollverlust über seine Randgebiete hatte, ließ es aus Mangel an eigenen Mitteln diese Kooperationen zu.
Kaliningrad in den EU-Russland Beziehungen
Von besonderer Bedeutung für Russland im Ostseeraum war die Entwicklung der russischen Exklave Kaliningrad. Mit der Unabhängigkeit der baltischen Staaten von der SU wurde dieses Gebiet vom russischen Mutterland getrennt und mit dem EU-Beitritt Polens und der baltischen Staaten vollständig von der EU eingeschlossen. Damit wurde das Transitproblem zu einem der wichtigsten Themen in den Beziehungen zwischen Russland und der EU im Vorfeld der EU-Osterweiterung 2004. In diesem Rahmen nahm der gesamte Ostseeraum in der russischen Politik eine hohe Priorität ein. Mit der EU-Osterweiterung gewannen EU-Institutionen wachsenden Einfluss auf diese Region und damit auf die regionale Dimension russischer Politik. Als dieses Problem gelöst wurde und Russland sich endlich zu seiner Region Kaliningrad durch Investitionen bekannte, nahm die Bedeutung der gesamten Ostseeregion für die Beziehungen zwischen Russland und der EU ab. Durch den Wandel russischer Politik in den letzten Jahren wird es für russische Regionen immer schwerer, mit Partner im Ostseeraum zu kooperieren. Die Moskauer Führung behindert bestehende Kooperationen und verweigert seit einiger Zeit die Beteiligung russischer Regionen an INTERREG-Projekten. Der Fokus regionaler russischer Verwaltungen in der Ostseeregion hat sich von den Partnern im Ostseeraum auf Moskau verschoben. So nutzt die Moskauer Führung Kaliningrad inzwischen wieder für ihre geopolitischen Spiele. Die Drohung Russlands, Iskander-Raketen im Kaliningrader Gebiet als Reaktion auf die Installation des US-Raketenschildes in Polen und Tschechien zu installieren, ist ein Beispiel dafür.
Gleichzeitig haben die russischen Wirtschaftseliten ein wachsendes Interesse, Geschäfte in der Ostseeregion zu machen. So plant die staatliche Atomholding Rosatom den Bau eines Atomkraftwerkes im Kaliningrader Gebiet, mit dem Ziel, Strom in die anliegenden Staaten zu exportieren. Mit der Ostseepipeline hat die russische Gazprom ein enormes Investitionsprojekt mit westlichen Partnern im Ostseeraum begonnen. Der Widerstand der baltischen Staaten und Schweden verdeutlich die problematischen Beziehungen zwischen der russischen Führung und einem Teil der Anliegerstaaten im Ostseeraum. Damit werden auch Kooperationen in anderen Bereichen erschwert.
Russlands Selbstverständnis
Im Rahmen der Nördlichen Dimension (ND) tritt Russland als gleichwertiger Partner außerhalb des postsowjetischen Raumes auf. Gleichzeitig ist die ND von den zwei treibenden Faktoren russischer Außenpolitik geprägt: Großmacht- und Regionalpolitik. Die ND ist ein Rahmen, in dem EU-Staaten und Russland gemeinsame Interessen identifizieren können und positive Beispiele von Kooperation existieren. Indem Russland gleichberechtigt mit allen anderen Teilnehmern an einem Tisch sitzt, waren bisher eher Kompromisse möglich. Der Erfolg der ND war in der Vergangenheit auch damit begründet, dass diese sich in erster Linie weichen Politikthemen gewidmet hat, wie Kooperation in den Bereichen Umwelt, Gesundheit, Bildung sowie grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf lokaler Ebene. Die zukünftige Herausforderung besteht darin, auch in schwierigeren Bereichen, wie z.B. Energie zusammenzuarbeiten. Der Ostseerat stellt zur Zeit die einzige zwischenstaatliche Institution für einen poltischen Dialog mit Russland dar. In diesem sind alle Mitgliedsstaaten gleichberechtigt vertreten, was Russlands Selbstbild einer großen Macht widerspricht. Gleichzeitig ist er ein zu schwaches Instrument, um z.B. in den bilateralen Problemen zwischen Russland und den baltischen Staaten zu vermitteln.
Das Konzept der vier „gemeinsamen Räume“ und die Ostseeregion
Das Konzept der vier „gemeinsamen Räume zwischen Russland und der EU“ wird von Moskau kritisch betrachtet. Insbesondere der für Russland wichtigste ökonomische Raum, enthält nicht das, was in Russlands politischen Interesse ist: Weder beinhaltet er ein visafreies Regime, noch soll eine Freihandelszone oder ein gemeinsamer Energiemarkt geschaffen werden. Die Mehrheit der Projekte finden in den Bereichen Transport und Infrastruktur statt. Gleichzeitig kam es zu einer Konfrontation in einigen wichtigen ökonomischen Projekten wie dem Bau der Ostseepipeline, was für Russland ein Projekt von höchster Priorität darstellt. Insbesondere im Bereich Energie hat sich gezeigt, dass wachsende gegenseitige Energieabhängigkeit nicht zwangsläufig zu stabilen Beziehungen führt. Auch im Bereich äußere Sicherheit existieren in Russland und der EU unterschiedliche Konzepte und wird in Russland gerade die Kritik der Ostseestaaten Polen, Schweden und der baltische Staaten am Georgienkrieg im August 2008 wahrgenommen. Ebenso beobachten die nordischen Staaten die wachsenden Aktivitäten Russland in der Arktis kritisch. Die Auseinandersetzung um Ressourcen und Russlands Anspruch, in dieser Region eine zentrale Rolle zu spielen, kann in Zukunft zu einer zentralen Herausforderung auch für die Nördliche Dimension werden. Der diskutierte NATO-Beitritt Finnlands und Schwedens könnte die Kooperation mit Russland in der Region weiter behindern. Im gemeinsamen Raum für Freiheit, Sicherheit und Justiz existieren ausreichend Anknüpfungspunkte für die Ostseeregion. Die Bekämpfung organisierter Kriminalität, Drogenhandel und illegale Migration waren ein wichtiger Kooperationsbereich zwischen Russland, der EU und den nördlichen Ländern. Ebenso Kooperation in den Bereichen Umwelt und atomare Sicherheit spielen eine wichtige Rolle im Rahmen der ND-Umweltpartnerschaft (seit 2003). 8 von 15 Projekten in diesem Rahmen erfolgen mit Russland. In den Bereichen Wissenschaft, Kultur und Bildung existieren eine Vielzahl von Projekten in der Region. Im Rahmen des Ostseerates wurden erfolgreiche Eurofakultäten an Hochschulen in den drei baltischen Staaten, Kaliningrad und seit 2008 in Pskov eingerichtet.
Russlands Rolle in der Ostseeregion - Fazit
Es ist schwieriger geworden mit Russland in der Region zu kooperieren. Probleme zwischen Russland und der EU in anderen Bereichen strahlen auf die Region aus. Problematisch für die Kooperation im Ostseeraum erweist sich, dass Russland und die EU-Staaten sich nicht über zukünftige Kooperationsprinzipien einigen können, geschweige denn, diese umsetzen. Neue Initiativen wie die Östliche Partnerschaft der EU stellen diese Initiative vor neue Herausforderungen. Hinzu kommen Ländern wie die USA und Canada die ein wachsendes Interesse an der gesamten nördlichen Hemisphäre zeigen. Somit ist Kooperation Ostseeraum komplexer geworden.
Russlands gewachsenes außenpolitisches Selbstbewusstsein führt zu dem Anspruch auch in dieser Region eine Führungsrolle zu übernehmen, ohne dass dafür tatsächlich Konzepte existieren. Weiche Instrument wie die Ostseekooperation spielen in der russischen Debatte praktische keine Rolle. Gleichzeitig hat Russland ein hohes Interesse an wirtschaftlicher Kooperation mit der EU und bleiben die EU-Staaten mittelfristig mit Abstand die wichtigsten Abnehmer von russischen Rohstoffen. Energie ist der Schlüsselbereich in den EU-Russland Beziehungen und ist auch ein zentrales Thema in den Beziehungen zwischen Russland und den Anrainerstaaten im Ostseeraum geworden. Während die baltischen Staaten und Schweden zur Zeit schwierige Beziehungen zu Russland haben, existieren weiterhin gute Kontakte zwischen Finnland, Norwegen und Russland. Insbesondere Staaten mit guten Beziehungen zu Russland erhoffen sich von Deutschland eine neue Initiative für die Ostpolitik der EU. Deutschland sollte im EU-Rahmen eine Brückenfunktion für die Verrechtlichung der Beziehungen mit Russland und den gemeinsamen Ausbau von Kooperationen im Ostseeraum spielen.
Dr. Stefan Meister ist Programmitarbeiter am Zentrum Russland/Eurasien der DGAP.
Aktuelle Publikationen:
- Die Östliche Partnerschaft der EU – Ein Kooperationsangebot mit Missverständnissen / The EU’s Eastern Partnership – a Misunderstood Offer of Cooperation, in: DGAP-Standpunkt Nr. 7, September 2009, Berlin: Deutsche Gesellschaf für Auswärtige Politik (mit Lena May).
- Multipolare Rhetorik vs. unilaterale Ambitionen. Die Grenzen russischer Außenpolitik
in: DGAPanalyse Nr. 3, April 2009, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik.
Erreichbarkeit:
Email: meister@dgap.org
Telefon: +49 (0)30 - 25 42 31-62
Mit dem Konzept der vier gemeinsamen Räume wollen die EU und Russland ihre Beziehungen in bestimmten Politikbereichen vertiefen. Auf dem EU-Russland Gipfel in Sankt Petersburg 2003 beschlossen beide Seiten die Entwicklung von Routenplänen für die Bereich Wirtschaft, innere Sicherheit, äußere Sicherheit sowie Forschung, Bildung und Kultur.
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