2010 wird sich die NATO ein neues strategisches Konzept geben, und es ist anzunehmen, dass sich die Allianz auch weiterhin zu einer open door-Politik und somit zu neuen Erweiterungsrunden bekennen wird. Deutschland hat nach dem Ende des Ost-West-Konflikts die Erweiterung der NATO aktiv mitgestaltet und gefördert – wenn auch nach 1999 mit nachlassender Entschlossenheit.[2] Im Falle Georgiens und der Ukraine hat die Bundesregierung der Erweiterung allerdings eine offiziell zumindest vorläufige Absage erteilt. Als Gründe wurden hierfür die mangelnde Demokratisierung der beiden Staaten und die Spannungen zwischen Georgien und Russland angeben.[3] Gleichzeitig haben die Allianzmitglieder – und somit auch die Bundesrepublik – aber beiden Staaten auf den NATO-Gipfeln in Bukarest 2008 und Straßburg/Kehl 2009 eine zeitlich nicht näher bestimmte Zusage für ihre Mitgliedschaft gegeben.[4]

Vor dem Hintergrund der deutschen Sicherheitsinteressen in Europa und dem deutschen NATO-Funktionsverständnisses lässt sich diese Entscheidung dadurch erklären, dass die Bundesrepublik den Wünschen der Beitrittsbefürworter – allen voran die USA – aus Gründen der Bündnissolidarität entgegengekommen ist. Für den effektiven Fortbestand der Allianz ist es unbedingt nötig, dass die Amerikaner die NATO weiterhin als eine Institution sehen, die ihren Interessen dient. Insofern muss Deutschland bei seiner NATO-Politik das amerikanische Funktionsverständnis der Allianz berücksichtigen, das die NATO im Idealfall als globales Interventionsinstrument versteht, aber auch als Organisation, über die die USA in Europa politisch gestalten können.[5] Vor diesem Hintergrund wird die NATO insbesondere in konservativen Kreisen als Instrument gesehen, die Demokratisierung Osteuropas voranzutreiben und Russlands Einflussbereich einzuschränken.[6]

Für Deutschland dagegen spielen militärische Aspekte der NATO eine nachgeordnete Rolle. Wesentlich ist vielmehr, dass durch die NATO und den Erhalt des transatlantischen Links mit den USA eine stabile europäische Friedensordnung gewährleistet werden soll.[7] Darüberhinaus lassen sich drei implizite und explizite deutsche Interessengebiete ableiten, die im Falle einer NATO-Erweiterung berücksichtigt werden sollten:

Stabilisierung des euro-atlantischen Raums

Erstens soll eine neue Erweiterung den euro-atlantischen Raum stabilisieren. Durch die lose formulierten Beitrittskriterien der NATO soll gewährleistet werden, dass lediglich stabile Demokratien in die Allianz aufgenommen werden.[8] Dies ist insbesondere – neben dem Selbstverständnis der NATO als Wertegemeinschaft – aus zwei Gründen relevant: Zum einen tragen Demokratien ihre Konflikte in der Regel unterhalb der Schwelle der Gewaltanwendung aus, insbesondere untereinander.[9] Zum anderen soll das Interesse der Beitrittskandidaten an der Aufnahme in die NATO dazu führen, die Transformationsphase in ein demokratisches System möglichst kurz zu halten, da ‚Übergangsregime‘ dazu neigen, in gewaltsame internationale Konflikte verwickelt zu werden.[10]

Stabilisierungsgewinne sollen außerdem durch die Mitarbeit in Partnerschaftsinstitutionen der NATO wie die Partnership for Peace und eine dadurch zunehmende De-Nationalisierung der Sicherheitspolitik erzielt werden, sowie durch das Aufnahmekriterium, dass der Beitrittskandidat bestehende internationale und Minderheitenkonflikte friedlich vor der Aufnahme beizulegen hat.

Sowohl die Ukraine als auch Georgien sind noch nicht so weit, als stabile Demokratien gelten zu können.[11] Dadurch erhöht sich das Risiko, dass diese Staaten in gewaltsame Konflikte verwickelt werden könnten, erheblich, wobei der Georgienkrieg 2008 als Beleg dieser These gelten mag. Überdies sind beide Staaten bereits in Konflikte mit der Regionalmacht Russland verwickelt, nicht zuletzt auf Grund der Frage der NATO-Mitgliedschaft, die von Russland als Bedrohung seiner Sicherheitsinteressen aufgefasst wird und auf strikte Ablehnung stößt.[12] Daher sprechen nicht nur die mangelnde demokratische Reife und die daraus resultierende Gefahr, dass die NATO in einen gewaltsamen Konflikt eines der beiden Staaten hineingezogen werden könnte gegen eine stärkere Anbindung an die NATO.[13] Das erhöhte Konfliktrisiko verstärkt sich weiter durch die Existenz ungelöster Konflikte mit Russland, von denen die prominentesten die Frage des Verbleibs der russischen Schwarzmeerflotte auf der Krim und der Konflikt um Abchasien und Südossetien sind.[14]

Zwar gilt die Beistandspflicht des Art. V des NATO-Vertrages erst mit dem offiziellen Beitritt, jedoch werden die NATO-Staaten auch in Konflikten Partei ergreifen müssen, die Staaten betreffen, die sich in einem sehr weit fortgeschrittenen Beitrittsprozess befinden, z.B. nach Erhalt des MAP-Status. Wenn in einem solchem Stadium des Beitrittsprozesses nicht der Wille der Allianzmitglieder sichtbar wird, das potenzielle Neumitglied zu schützen, wird die Beistandsgarantie der NATO unglaubwürdig.

Bevor Deutschland daher weitere Schritte der Annäherung beider Staaten an die NATO unterstützt, sollten die Demokratisierungsprozesse in der Ukraine und Georgien deutliche Fortschritte gemacht haben, ebenso die Versuche, die bestehenden Konflikte zwischen Russland und den beiden Beitrittskandidaten zu lösen. Unabhängig von der Frage der Aufnahme in die NATO liegen sowohl die Demokratisierungs- als auch die Konfliktlösungsprozesse ohnehin im deutschen Interesse, so dass deutsches Engagement in diesen Bereichen ohnehin angebracht scheint.

Gute Beziehungen zu Russland

Zweitens soll die NATO-Erweiterung aus deutscher Sicht nicht das traditionell gute Verhältnis zu Russland nachhaltig und tiefgreifend stören.[15] Für Russland ist die Aufnahme der Ukraine und Georgiens aber absolut indiskutabel. Insbesondere für den Fall einer Aufnahme der Ukraine ist mit schwersten Verwerfungen zwischen Moskau und dem Westen zu rechnen.[16] Manche Beobachter meinen sogar mit einer militärischen Intervention Russlands rechnen zu können.[17] Abgesehen davon, dass es fragwürdig ist, ob Russland eine solche Intervention in der Ukraine erfolgreich durchführen könnte bzw. würde, zeigt es doch, wie tiefgreifend Russland seine Interessen durch die Aufnahme der Ukraine in die Allianz verletzt sehen wird. Es ist auf Grund der strategischen Bedeutung beider Staaten auch nicht damit zu rechnen, dass Russland die NATO-Mitgliedschaft einfach auf lange Sicht ‚schlucken‘ würde, wie dies bei den baltischen Staaten der Fall war.[18] Die NATO-Mitgliedschaft Georgiens und insbesondere der Ukraine würde daher die russisch-westlichen Beziehungen nachhaltig erheblich stören, und macht diese aus deutscher Sicht daher wenig erstrebenswert. Demgegenüber sieht sich Deutschland aber mit seiner eigenen Mitgliedschaftszusage sowie den Erwartungen der osteuropäischen Bündnispartner konfrontiert, nicht vor russischen Drohungen einzuknicken, insbesondere nachdem die russische Militärintervention in Georgien 2008 auch als Signal an den Westen gedeutet werden kann, dass man die georgischen NATO-Ambitionen nicht duldet und der Westen seinen Mitgliedschaftsaspiranten nicht zu verteidigen willens und in der Lage ist.

Da nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Bundesrepublik ihre guten Beziehungen zu Russland für Georgien oder die Ukraine aufs Spiel setzen wird, bieten sich der deutschen Seite im Wesentlichen zwei Optionen: zum einen die Erweiterung in Abstimmung und unter Duldung Russlands vorzunehmen und zum anderen auf einen freiwilligen Verzicht auf die NATO-Mitgliedschaft Georgiens und der Ukraine hinzuarbeiten. Die erste Option erscheint wenig wahrscheinlich, aber für die zweite könnten sich Möglichkeiten ergeben, z.B. durch die Präsidentenwahl in der Ukraine, die mit einer Neubewertung der NATO-Mitgliedschaft durch den Wahlsieger Janukowitsch einhergeht[19] oder über Kooperationsstrategien unterhalb der Mitgliedschaft.[20]

Positive Sicherheitsbilanz durch eine Erweiterung

Drittens darf die Aufnahme neuer Mitglieder in die NATO die Sicherheit der Bundesrepublik oder der Allianz als Ganzes nicht verringern, sondern soll diese im Idealfall noch erhöhen. Dies kann auf vielfältige Weise geschehen, bedeutet jedoch im europäischen Kontext vor allem, dass ein politischer oder gar militärischer Konflikt mit Russland vermieden werden muss. Gute Beziehungen zu Russland steigern die Sicherheit der Allianzmitglieder; eine Aufnahme Georgiens oder der Ukraine würde durch die schwerwiegenden Konsequenzen im Verhältnis mit Russland die Sicherheit im euro-atlantischen Raum demnach verringern, mindestens solange Georgien und die Ukraine instabile Staaten bleiben. Für staatliche Stabilität bedarf es allerdings nicht der NATO-Mitgliedschaft, sondern vielmehr einer Anbindung an die Europäische Union, die deutlich mehr Einfluss auf die inneren Verhältnisse anderer Staaten nehmen kann als das Bündnis.[21]

Dazu kommt, dass ein konfrontatives Russland auch die NATO-Mission in Afghanistan schwer beeinträchtigen könnte, sowie die Nuklearverhandlungen mit Iran oder die Stabilisierung des Kosovo. In diesen Fällen hängt die Sicherheit der Allianz auch mit der kooperativen Einstellung Russlands zusammen. Einer Aufnahme Georgiens und der Ukraine stehen daher erhebliche Sicherheitseinbußen der alten Allianzpartner entgegen. Eine solche Argumentation hat aber zweifellos den Nachteil, dass sie von Befürwortern einer Erweiterung und insbesondere von den osteuropäischen NATO-Partnern als appeasement gegenüber Russland und im schlimmsten Fall als Einknicken gegenüber der russischen Militärintervention in Georgien wahrgenommen wird. Der Eindruck trügt allerdings. Es handelt sich vielmehr um eine rationale Gewinn- und Verlustrechnung, wie im Folgenden zu sehen sein wird.

Den antizipierten Sicherheitsverlusten stehen mögliche Sicherheitsgewinne der Allianz entgegen: Erstens durch Bereitstellung militärischer Kapazitäten der neuen Mitgliedsstaaten - insbesondere für Auslandsmissionen - und zweitens die Zurverfügungstellung von Territorium und Überflugrechten. Beide Staaten zeigen die Bereitschaft, sich aktiv militärisch in die Allianz einbringen zu wollen, entweder z.B. durch die angekündigte Bereitstellung von 1000 georgischen Soldaten für die Afghanistantruppe ISAF oder die vermehrte Umrüstung der Streitkräfte zu einer Interventionsstreitmacht im Falle der Ukraine.[22] Eine Dislozierung von NATO-Streitkräften auf den Staatsgebieten Georgiens und der Ukraine ist im Falle einer Allianz-Mitgliedschaft unwahrscheinlich, da dies den Konflikt mit Russland noch verschärfen würde. Allerdings bietet die Route über Georgien einen Versorgungsweg nach Afghanistan, der weniger von Russland abhängig ist. Insgesamt sind diese Vorteile aber nicht ausreichend, die gravierenden Nachteile einer Aufnahme in die Allianz auszugleichen, zumal beide Vorzüge auch über die Kooperation mit der NATO ohne Vollmitgliedschaft erreicht werden können.

Ein schwerwiegendes Problem ist außerdem, dass auf Grund des fehlenden Konsenses über die Aufnahme beider Staaten in die NATO nicht ersichtlich ist, ob bei allen Allianzmitgliedern die Bereitschaft besteht, diese neuen Mitglieder im Ernstfall militärisch zu verteidigen.[23] Dies könnte im Extremfall enorme Sprengkraft für die Kohäsion und die Glaubwürdigkeit der Sicherheitsgarantie der NATO entwickeln und damit die Grundpfeiler des Bündnisses erschüttern.

Zusammengenommen sprechen gewichtige Gründe gegen eine Allianzmitgliedschaft der beiden Staaten, und Deutschland täte gut daran, eine weitere Annäherung der NATO zu verzögern. Vorteilhaft erwies sich in diesem Zusammenhang der Ausgang der Präsidentschaftswahlen 2010 in der Ukraine, da der Wahlsieger Janukowitsch die Mitgliedschaftsambitionen der Ukraine de facto auf Eis gelegt hat, in dem er einen solchen Antrag von der Zustimmung eines Referendums abhängig gemacht hat, sowie per Gesetz die Bündnisfreiheit der Ukraine festschreiben möchte und die ukrainische NATO-Kommission aufgelöst hat.[24] Die NATO-Mitgliedschaft der Ukraine ist somit zumindest mittelfristig kein Thema mehr. Auch Präsident Obama verfolgt auf Grund seines reset mit Russland und einer weniger ausgeprägten Demokratisierungsagenda im Vergleich zu seinem Vorgänger eine vorsichtigere Politik, so dass die Frage der Aufnahme Georgiens und der Ukraine vermutlich für längere Zeit eine nachgeordnete Rolle spielen wird, zumal neben Deutschland auch die meisten westlichen europäischen Bündnispartner die Erweiterung ablehnen.[25] Es wäre daher ratsam, diese Zeit zu nutzen, um über Alternativen zur NATO-Mitgliedschaft der beiden Staaten nachzudenken.[26]

Einleitung

Die Ukraine und Belarus sind für Russland die beiden wichtigsten Staaten im postsowjetischen Raum. Die Ukraine ist das zweitgrößte Land in dieser Region und ökonomisch, politisch und historisch eng mit Russland verbunden. Belarus gilt sicherheitspolitisch als der wichtigste Verbündete Russlands. Sowohl Belarus als auch die Ukraine liegen geostrategisch an der Grenze zu NATO und EU und sind Transitländer für Erdöl und Erdgas zum bedeutendsten russischen Absatzmarkt, den EU-Mitgliedsstaaten. Russland transportiert 20 Prozent seines Gases und 30 Prozent seines Öls durch Belarus in die Europäische Union. Durch die Ukraine fließen zur Zeit knapp 80 Prozent des russischen Gases in die EU. Gleichzeitig sind beide Staaten selbst wichtige Abnehmer für russische Rohstoffe. Zudem spielt Belarus eine zentrale Rolle für die Versorgung der russischen Exklave Kaliningrad. Beide Staaten sind sprachlich und kulturell eng mit Russland verwandt und beheimaten große Gruppen russischer Minderheiten (Belarus: 11,4 Prozent, 1999; Ukraine 13 Prozent, 2009).

Während Belarus in allen von Russland geführten postsowjetischen Institutionen Mitglied ist, gilt das nicht für die Ukraine: Belarus ist Mitglied der Organisation des Vertrags für Kollektive Sicherheit (OVKS), der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft, des Gemeinsamen Wirtschaftsraums und mit Russland und Kasachstan seit 1. Januar 2010 in einer neu geschaffenen Zollunion verbunden. Die Ukraine ist nur Mitglied des Gemeinsamen Wirtschaftsraums, der jedoch de facto nicht existiert, da Kiew bisher nicht mit dessen Integrationsprinzipien (transnationale Autorität und Zollunion) einverstanden war.

Beide Länder sind von großer Bedeutung für die russische Außen-, Sicherheits- und Wirtschaftspolitik, haben jedoch seit dem Ende der Sowjetunion ein unterschiedliches Verhältnis zu Moskau entwickelt. Im Folgenden werden die jeweiligen Beziehungen zu Russland vor dem Hintergrund des Wandels russischer Außenpolitik und einer Annäherung beider Länder an die EU betrachtet.

Grundlinien russischer Außenpolitik

Der internationale Einfluss Russlands hat unter der Präsidentschaft von Vladimir Putin zwischen 2000 und 2008 mit dem Anstieg der Rohstoffpreise und der Stabilisierung der staatlichen Strukturen zugenommen. Das enorme Wirtschaftswachstum ist die Grundlage für ein neues außenpolitisches Selbstbewusstsein der russischen Elite. Russland konnte seine Auslandsschulden weitgehend bedienen und einen stetig wachsenden Stabilitätsfond aufbauen. Moskau hat damit Handlungsspielraum gewonnen, um sich an der Vermittlung internationaler Konflikte zu beteiligen und in internationale Wirtschaftsinstitutionen zu integrieren. Es ist Verhandlungspartner im Atomstreit mit dem Iran, unterstützt logistisch die NATO im Krieg gegen die Taliban in Afghanistan. Es ist zudem Vetomacht im UN-Sicherheitsrat. Auch wenn die Finanzkrise die Strukturprobleme der russischen Wirtschaftspolitik offenbart hat, möchte sich das heutige Russland in alle wichtigen internationalen Institutionen integrieren und dabei auf gleicher Augenhöhe mit dem Westen die Regeln für politische und ökonomische Beziehungen neu verhandeln.

Zentraler Bestandteil russischer Außenpolitik ist, weiteren Veränderungen des Status quo im postsowjetischen Raum entgegenzuwirken. Dazu zählen die Ablehnung der NATO-Mitgliedschaft Georgiens und der Ukraine und eines US-Raketenschilds in Polen und Tschechien sowie Teile der EU-Nachbarschaftspolitik. Moskau möchte unter den internationalen Führungsmächten die Zuständigkeiten für bestimmte Regionen klar abgrenzen und sieht sich als die zentrale Ordnungsmacht im postsowjetischen Raum. Die in den 1990er Jahren aus einer Position der Schwäche eingegangenen Beziehungen zum Westen sollen den gewandelten Gegebenheiten angepasst werden. Ein neues Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit der EU und der Vorschlag eines neuen Sicherheitsvertrags für Europa soll russische Interessen stärker berücksichtigen.

Der Verlust an Einfluss im postsowjetischen Raum in den letzten 20 Jahren ist für die russischen Eliten schwer zu verkraften, symbolisiert er doch den Verlust des ehemaligen Imperiums und des Großmachtstatus. Russland sieht sich als eigenständiges Machtzentrum und lehnt eine Integration in NATO oder EU ab. Dabei gewinnt in den Beziehungen zur EU zunehmend die Konkurrenz um den gemeinsamen geografischen Zwischenraum an Bedeutung.

Russland hat in den letzten Jahren versucht, eine alternative Bündnispolitik zum Westen zu entwickeln, um damit seinem Anspruch als eigenständige Großmacht gerecht zu werden. Es versuchte zum Teil erfolgreich, seine Energiemacht in realen politischen Einfluss umzusetzen. Dabei ist es auf der Suche nach neuen internationalen Partnern, mit denen es sich vom US-amerikanischen Einfluss emanzipieren kann. Dazu zählen China, Indien, Staaten im Mittleren Osten und in Südamerika. In der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit hat es sich mit China und den zentralasiatischen Staaten in einem sicherheitspolitischen Bündnis zusammengeschlossen, dass vordergründig gegen Terrorismus ausgerichtet ist, jedoch insbesondere durch die Ablehnung des US-Einflusses in der Region zusammengehalten wird.

Russisch-Ukrainische Beziehungen

Die russisch-ukrainischen Beziehungen sind stark durch gemeinsame historische Wurzeln bestimmt und damit hochgradig emotionalisiert. Für Russland war der Verlust der Ukraine in Folge der Auflösung der Sowjetunion am schmerzlichsten zu verkraften. Die russischen Eliten und ein großer Teil der russischen Bevölkerung betrachten die Ukraine noch immer als Bestandteil des russischen Kerngebietes. Teile der russischen Elite billigen der Ukraine weiter nur eine begrenzte Souveränität zu. Die kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Verbindungen zwischen beiden Staaten sind aufgrund der gemeinsamen Geschichte sehr eng. Dabei spielen in Politik und Wirtschaft informelle Kontakte, die zum Teil noch aus der Sowjetunion stammen, eine wichtige Rolle. Gleichzeitig wird die gegenseitige Wahrnehmung durch aktuelle politische Ereignisse beeinflusst.

Die Ukraine ist als zweitgrößter Staat des postsowjetischen Raumes ein Schlüsselstaat für russische Politik gegenüber seinem „Nahen Ausland“. Die versuchte Einflussnahme auf die ukrainischen Präsidentschaftswahlen 2004, in deren Folge es zur Orangegen Revolution und der Wahl Viktor Juschtchenkos kam, hat Russlands Politik im postsowjetischen Raum und innerhalb des eigenen Landes verändert. Russland ist deutlich gemacht worden, dass es an Einfluss in dieser Region verliert. Infolge dessen wurde die Politik Moskaus gegenüber den Nachfolgestaaten der SU einerseits pragmatischer und rationaler – Beispiele sind die langsame Abschaffung subventionierter Energielieferungen und eine Normalisierung der bilateralen Beziehungen. Andererseits reagierte Moskau aggressiver auf Einflussnahmen von außen auf die Region, z.B. durch eine NATO-Osterweiterung oder EU-Programme wie die östliche Partnerschaft. In seiner Innenpolitik hat Russland alles dafür getan, ein orangenes Szenario zu verhindern, weshalb die Gesetzgebung für Nichtregierungsorganisationen und das Wahlgesetz so verändert wurden, dass der Einfluss alternativer Akteure marginalisiert werden konnte. Somit beeinflusste die Orangene Revolution auch Entwicklungen in der russischen Innenpolitik.

Mit dem doppelten Verlust der Ukraine – 1991 und 2004 – hat sich der Schwerpunkt russischer Bündnispolitik nach Zentralasien verschoben. Eher erfolglosen Kooperationen wie der GUS oder der Union mit Belarus stehen erfolgreichere sicherheitspolitische Bündnisse in Zentralasien gegenüber, wie die Organisation des Vertrages über kollektive Sicherheit (OVKS) und die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit. Die Ukraine unter dem ehemaligen Präsidenten Viktor Juschtchenko hat versucht, auch im postsowjetischen Raum eine Bündnispolitik gegen bzw. ohne Russland zu betreiben. Die Reaktivierung der GUAM mit Georgien, Aserbaidschan und Moldau scheiterte jedoch an den unterschiedlichen Interessen der Staaten.

Unter Viktor Juschtschenko haben sich die ukrainisch-russischen Beziehungen stetig verschlechtert. Mit seinem Kurs einer einseitigen EU- und Westintegration hat er die Beziehungen zum wichtigen Nachbar Russland vernachlässigt. Negative Höhepunkte der Beziehungen sind die Gaskrise Anfang 2009, die Auseinandersetzung um einen neuen russischen Botschafter in der Ukraine in der zweiten Hälfte 2009 sowie die Brief- und die Videobotschaft von Präsident Medwedew an die Adresse von Viktor Juschtschenko im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen Anfang 2010, in dem er diesen für die schlechten Beziehungen zwischen beiden Ländern persönlich verantwortlich machte. Das kann als erneuter Versuch gewertet werden, indirekt Einfluss auf den ukrainischen Wahlkampf auszuüben und alle Probleme in den bilateralen Beziehungen auf die Person Juschtschenkos abzuschieben. Unter dem neuen Präsidenten Viktor Janukovich werden sich die Beziehungen zu Russland wieder verbessern. Jedoch wird es zu keiner umfassenden Integration mit Russland kommen, da die ukrainischen Wirtschafteliten (Oligarchen) weiterhin eher an einer EU-Integration interessiert sind und keine zu starke Abhängigkeit von Russland gewollt ist.

Russland ist weiterhin ein wichtiger Akteur in der ukrainischen Innenpolitik. Russische Unternehmen spielen eine wichtige Rolle in der ukrainischen Wirtschaft und die Ukraine ist zum großen Teil von russischen Gaslieferungen abhängig. Die Ukraine exportiert knapp 26 Prozent ihrer Waren nach Russland (Platz 2: Türkei 7,4 Prozent) und importiert knapp 28 Prozent aus Russland (Platz 2: Deutschland 9,6 Prozent; 2007). Zypern ist der größte Direktinvestor in der Ukraine vor Deutschland, was vor allem ein Umschlagplatz für russische Investoren ist. Die Ukraine erhält 53 Prozent ihres Gases aus Russland (2007). Mit der Schwarzmeerflotte in Sewastopol, der russischen Minderheit auf der Krim und im östlichen Teil der Ukraine hat die russische Politik starke Einflussmöglichkeiten auf die ukrainische Politik.

In den Energiebeziehungen zwischen Russland und der Ukraine besteht eine enge gegenseitige Verflechtung. Während Russland der wichtigste Gaslieferant der Ukraine ist, ist die Ukraine der größte Einzelabnehmer von russischem Gas. Gleichzeitig ist die Ukraine das wichtigste Transitland für Gas in die EU. Das Pipelinesystem durch die Ukraine wurde zu Sowjetzeiten gebaut und ist technisch mit dem russischen System verbunden. Das heißt beide funktionieren nur in Abstimmung miteinander und eine Modernisierung des ukrainischen Pipelinesystems kann nur in Absprache mit der russischen Seite erfolgen. Der russische Gasmonopolist Gazprom verfolgt seit einigen Jahren die Strategie, die Preise für Gaslieferungen im postsowjetischen Raum auf internationales Niveau anzuheben, was die Ursache für die Lieferkonflikte mit der Ukraine und Belarus ist. Gleichzeitig besitzt das Unternehmen ein großes Interesse, die Pipelinenetze im postsowjetischen Raum zu übernehmen. Im Gegensatz zu Belarus hat sich die Ukraine bisher diesem Ziel erfolgreich entgegengestellt. Gazprom hofft in der zur Zeit schwierigen ökonomischen Lage für den ukrainischen Staat, den Druck auf den ukrainischen Gasmonopolisten Naftogas weiter erhöhen zu können, um doch noch Zugriff auf das ukrainische Pipelinesystem zu bekommen. Von ukrainischer Seite existiert seit kurzem ein Angebot, in einem Konsortium aus russischen, ukrainischen und europäischen Unternehmen das ukrainische Pipelinesystem zu betreiben und zu modernisieren.

Russland und Belarus

Die Beziehungen zwischen Russland und Belarus unterscheiden sich gravierend von denen zwischen Moskau und Kiew. Während die Ukraine in den 1990er Jahren ihre Politik zwischen Russland und der EU versucht hat auszubalancieren, war für den belarussischen Präsidenten Alexander Lukaschenko Russland seit 1994 der wichtigste Garant seiner Macht. Es war nur Moskau, das das unter dem autoritär regierten Präsidenten isolierte Land politisch und ökonomisch unterstützte. Moskau hat Belarus zu subventionierten Preisen Öl und Gas geliefert, ist der wichtigste Absatzmarkt für belarussische Produkte und hat das Regime in Minsk auch in den frostigsten Zeiten der Beziehungen zur EU und den USA unterstützt. Diese Isolation von Belarus und die wirtschaftliche Abhängigkeit sicherte Moskau den Einfluss auf sein westliches Nachbarland. Russland ist mit Abstand der wichtigste Handelspartner für Belarus, mit knapp 50 Prozent des belarussischen Außenhandels (2007). Belarus dagegen steht für weniger als 5 Prozent des russischen Außenhandels (2009).

Russland hat durch subventionierte Energielieferungen das Wirtschaftssystem des belarussischen Präsidenten Lukaschenkos abgesichert, welches auf dem günstigen Einkauf von Rohstoffen aus Russland und dem teuren Verkauf veredelter Rohstoffe auch in die EU basierte. Mit den Einnahmen aus diesem Geschäft konnte Minsk Teile der veralteten Wirtschaftsstruktur subventionieren und insbesondere die Sozialleistungen finanzieren, die dem Präsidenten weiterhin eine hohe Zustimmung sichert. Trotz Repressionsappart und Einschränkung der Medien- und Versammlungsfreiheit hat Lukaschenko vor allem in der ländlichen Bevölkerung noch immer hohe Zustimmungsraten, da er relative Sicherheit und Stabilität gewährleisten konnte. Gerade im Vergleich zu den chaotischen 1990er Jahren in Russland konnte Lukaschenko gravierende soziale Verwerfungen abfedern. Zudem gewährleistete er über einen längeren Zeitraum auch aufgrund der subventionierten Energielieferungen ein relativ hohes Wirtschaftswachstum, von fünf bis zehn Prozent seit 2000. (2009 – 2 Prozent BIP-Wachstum)

Belarus unter Lukaschenko hat für Russland eine wichtige strategische Bedeutung: Während Länder wie die Ukraine und Georgien in den letzten Jahren das Ziel verfolgten, der NATO beizutreten, sich ökonomisch und politisch in den sogenannten „Westen“ zu integrieren, liegt dies Lukaschenko fern. Für die belarussische Führung ebenso wie für Teile der russischen Elite stellt die NATO immer noch die größte Gefahr für die Sicherheit des Landes dar. Aus dieser Perspektive sichert Belarus Russland die Westgrenze zu EU und NATO und spielt eine zentrale Rolle im russischen Verteidigungssystem. Es findet eine intensive militärische Kooperation zwischen beiden Ländern statt: Russland kann kostengünstige Stützpunkte in Belarus betreiben und beide Länder führen regelmäßig gemeinsame Manöver durch. Damit verbunden ist keine massive militärische Bedrohung etwa für die EU, aber sicherheitspolitisch kann sich Russland auf Belarus verlassen, im Gegensatz zu Ländern wie die Ukraine oder Georgien. Sowohl im aktualisierten russischen Außenpolitikkonzept von 2008 als auch in der im Februar 2010 verabschiedeten Militärstrategie spielt Belarus weiterhin eine zentrale Rolle für Russlands Sicherheit.

Das Projekt eines Unionsstaates zwischen Belarus und Russland ist nie realisiert worden und existiert nur noch rhetorisch. In den 1990er Jahren erhoffte sich Lukaschenko über dieses Konstrukt einen Zugang zur politischen Macht in Moskau. Russlands Präsident Boris Jelzin wiederum verfolgte dieses Projekt, um so Belarus politisch und ökonomisch zu integrieren. Beide Seiten haben aber in den 2000er Jahren das Interesse an einem Unionsstaat verloren. Lukaschenko, weil er unter einer erstarkten russischen Führung nicht den Juniorpartner spielen wollte. Moskau, weil es sich bewusst geworden ist, dass Lukaschenko auf keinen Fall Macht abgeben möchte. In diesem Rahmen existieren noch Erleichterungen im Grenzverkehr und bei Zollgebühren. So kann Belarus weiterhin zollfrei Waren nach Russland exportieren. Lukaschenko hat es trotz politischen und ökonomischen Drucks aus Moskau geschafft, sich seine Unabhängigkeit zu bewahren und spielt geschickt mit der sicherheits- und energiepolitischen Interdependenz beider Staaten. Auch Belarus war bisher nicht bereit, die nach dem Georgienkrieg 2008 von Russland ausgesprochene einseitige Anerkennung der Unabhängigkeit Südossetiens und Abchasiens zu unterstützen.

Die Basis einer engen Kooperation zwischen Belarus und Russland wird seit etwa 2006 in Frage gestellt. In diesem Jahr begann Russland im postsowjetischen Raum und damit auch in Belarus die Preise für Energieexporte anzuheben. Bis 2011 sollen die russischen Subventionen vollkommen abgeschafft werden, was die wirtschaftlichen Beziehungen beider Länder verändern wird. Die Folge ist, dass Belarus sich nach alternativen Wirtschaftspartnern umschaut, wie es das bereits durch die Beteiligung am Programm der Östlichen Partnerschaft der EU tut. Andererseits muss die Basis der bilateralen Beziehungen erneuert werden. Das langfristige Ziel der russischen Führung ist, den westlichen Nachbarn politisch und ökonomisch zu kontrollieren. Dies soll einerseits durch die schrittweise Übernahme der Transitpipeline in die EU durch Gazprom erfolgen, was 2010 zu 50 Prozent für teilweise subventionierte Öllieferungen erfolgt ist. Andererseits versuchen russische Unternehmen im Rahmen der belarussischen Privatisierung die wichtigsten Teile der belarussischen Wirtschaft zu übernehmen.

Lukaschenko ist nicht bereit, freiwillig politischen oder ökonomischen Einfluss an Moskau abzugeben, was zu einer Vielzahl von Konflikten seit 2006 geführt hat. Im Sommer 2009 gab es ein Boykott für die Einfuhr belarussischer Milchprodukte nach Russland, Anfang des Jahres 2010 drohte Minsk damit, den Transit von Öl in die EU einzustellen, um eine Anhebung des Preises für russische Öllieferungen zu verhindern. Gleichzeitig ist es seit 2008 zu einer Annäherung zwischen Belarus und der EU in wirtschaftlichen Fragen gekommen, von der sich Minsk finanzielle Unterstützung und engere Wirtschaftsbeziehungen erhofft. Die Teilnahme an der Östlichen Partnerschaft der EU eröffnet Belarus die Möglichkeit, sich aus der Isolation und damit Abhängigkeit von Russland zu lösen, bedeutet aber nicht, dass das Regime Lukaschenko zu umfassenden politischen Reformen bereit ist.

Ausblick

Grundsätzlich lässt sich feststellen, dass die Beziehungen zwischen Russland und seinen beiden wichtigen westlichen Nachbarn sich sehr unterschiedlich entwickelt haben. Während Belarus als wichtigster Verbündeter im postsowjetischen Raum eine sehr enge Beziehung zu Russland gepflegt hat, entwickelte sich die Ukraine insbesondere nach der Orangenen Revolution 2004 weg von Russland. Alle drei Länder sind eng politisch, ökonomisch und historisch miteinander verbunden, zeigen aber, welch unterschiedliche Wege die postsowjetischen Staaten in den letzten 20 Jahren gegangen sind. Die Attraktivität Russlands als Entwicklungsmodell scheint weiter abzunehmen und die EU spielt eine wachsende Rolle für die Ukraine und seit kurzem auch für Belarus.

Trotz sehr unterschiedlicher Beziehungen zwischen Russland und seinen Nachbarn Ukraine und Belarus kommt es seit einigen Jahren zu einer Annäherung beider Staaten an die EU. War es in der Ukraine der einseitige prowestliche Kurs des ehemaligen Präsidenten Viktor Juschtschenko, der zu einer Annäherung zwischen Brüssel und Kiew führte, so ist es in Belarus die Befürchtung, dass eine wachsende ökonomische Abhängigkeit von Moskau eine Einschränkung der staatlichen Autonomie zur Folge haben könnte. Der neue ukrainische Präsident Viktor Janukovitch wird bessere Beziehungen zu Russland pflegen, aber den Pro-EU-Kurs nicht aufgeben. Lukaschenko wird die EU weiter dafür nutzen wollen, sich ökonomische Vorteile von Russland zu erhandeln, ohne zu viele politische Zugeständnisse an Brüssel machen zu müssen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten den Kurs einer differenzierten Politik gegenüber dem postsowjetischen Raum weiter verfolgen und die bilateralen Beziehungen zu Belarus und der Ukraine ausbauen. Trotzdem muss Brüssel seine Anreiz- und Sanktionsmechanismen gegenüber beiden Ländern überdenken, um so echte politische und ökonomische Reformerfolge zu erhalten.

Dr. Stefan Meister ist Programmitarbeiter am Zentrum Russland/Eurasien der DGAP

Aktuelle Publikationen:

• Die Östliche Partnerschaft der EU – Ein Kooperationsangebot mit Missverständnissen/The EU’s Eastern Partnership – a Misunderstood Offer of Cooperation
  in: DGAPstandpunkt 7, September 2009, (mit Marie-Lena May)
• The EU, Russia and Turkey – Prospects of an Energy Triangle?
  in: Kristin Linke/Marcel Vietor, Prospects of a Triangular Relationship? – Energy Relations between EU, Russia and Turkey, Friedrich-Ebert Stiftung 2010, S. 22-27.

Erreichbarkeit:

Email: meister@dgap.org
Telefon: 030-25 42 31-62

The Nagorno-Karabakh peace process has reached a “make or break” point. There is a real opportunity for Armenia and Azerbaijan to achieve a breakthrough in the protracted conflict in the coming few months by formally signing the framework agreement on the basic principles outlined by the OSCE Minsk Group mediators. However, as negotiations have gained momentum, expectations of an imminent breakthrough in the talks have been called into question as the Armenian and, to a lesser degree, Azerbaijani leaderships deal with domestically entrenched maximalist forces opposed to a compromise. If the talks fail now, Armenia and Azerbaijan may find themselves trapped in a spiralling military escalation which will have unpredictable consequences for both countries and for wider regional security.

Most of the optimism still present about a possible breakthrough in the talks stems from the fact that the international climate today is arguably more favourable to a peaceful resolution than at any time in the past. The US, Russia and France, as co-chairs of the Minsk Group, have joined efforts to facilitate a negotiated solution, sharing a similar vision based on peaceful resolution of the conflict within the framework of the “basic principles” document (also known as the “Madrid proposals”). Importantly, both the Armenian and Azerbaijani sides have largely accepted the basic principles as a framework for negotiations, which make it harder and politically more risky than before for either party to the conflict to reject it and expect to start negotiations on different grounds.

Two major regional developments – the Russian-Georgian war in August 2008 and the Armenian-Turkish rapprochement – have increased international attention on the Nagorno-Karabakh conflict and the sense of urgency to achieve a breakthrough in the stalemated talks.

The August 2008 war in Georgia demonstrated that the regional status quo is fragile, unsustainable and threatening, not only to the South Caucasus, but also to wider European security. Facing seemingly insurmountable differences on Georgia, the US/EU and Russia have shifted their focus to the Nagorno-Karabakh conflict as a more promising area for common action in the Caucasus, thus helping them to “reset” their relations.

Russia retains its desire to dominate the region and keep it within its “sphere of influence”. However, it has also come to understand that its long-term interests are better served by leading the international effort to peacefully transform the unsustainable Nagorno-Karabakh status quo. In this sense, Russia also views its mediation efforts within the Organization for Security and Cooperation (OSCE) Minsk Group as a means to promote its regional influence.

The Turkey-Armenia normalization process has further focused international attention on the Nagorno-Karabakh talks. Turkey has made it clear that it will not improve relations with Armenia at the expense of damaging relations with Azerbaijan. According to Ankara, reopening the Turkish-Armenian border, which is a key element of the protocols signed by the leaders of the two countries in October 2009, will require some sort of a parallel progress in the Nagorno-Karabakh talks. To sustain the Turkey-Armenian normalisation, the Minsk Group mediators face a new sense of urgency to achieve parallel progress in the Nagorno-Karabakh talks.

However, while there exist implicit connections between Turkey-Armenia normalisation and the Nagorno-Karabakh negotiations, both these processes are quite complex in their own right. If they are tied together too much, both may be further complicated which is in nobody’s interest. Given the differing complexities of the issues (opening of the border and withdrawal) it would be wrong to assume that Turkey will open its border with Armenia only after a final resolution of the Nagorno-Karabakh conflict or withdrawal from most of the occupied territories by Armenian forces. Opening the Turkey-Armenia border is a quickly implementable measure, while an Armenian withdrawal and agreement on the final status of Nagorno-Karabakh is a much more complex, long-term process.

Therefore, it seems that the “progress” that Ankara is looking for does not necessarily have to be an actual start of Armenian withdrawal from Azerbaijani occupied territories, as it insisted in 1993 when it closed the border due to Armenian occupation of Azerbaijani territory, but could rather be an agreement on the framework agreement on the basic principles proposed by the Minsk Group. If Turkey wants to reopen borders with Armenia without burning its bridges with Azerbaijan, it is important that Baku also accept that a framework agreement is sufficient to accept Turkey-Armenian border opening. Yerevan’s cooperation on, and acceptance of, the basic principles document is key for both processes to move forward.

In contrast to the favourable international environment, the domestic circumstances in both Armenian and Azerbaijani societies remain the biggest obstacle to a resolution. Contrary to some arguments, the source of the problem is not the general public and their alleged “unpreparedness” for peace. Rather, the problem lies with the political elites, both within the government and the political opposition, which have fomented public fears and concerns in order to gain/retain political power and also to gain more trump cards at the negotiation table by using segments of their power base as political pawns. This is a vicious circle, however. By perpetuating maximalist expectations within their populations, the elites push themselves further into a corner. They are becoming hostage to their own maximalist rhetoric and are increasingly unable to reconcile domestic and international pressures.

Most importantly in the immediate future, the leadership both in Armenia and Azerbaijan need to gain public support for this phase of the peace process – agreeing on a document on basic principles – by explaining to their publics that the principles in themselves do not represent a final peace deal, but are rather a first step in a negotiation process with no predetermined decision on the final status of Nagorno-Karabakh.

Because of deliberate misrepresentation and a lack of public discussion, the basic principles have been largely viewed as a plot to legitimise Nagorno-Karabakh’s secession in Azerbaijan, while many Armenians believe the principles would lead to Nagorno-Karabakh’s reintegration with Azerbaijan against the will of the people who live in the region. As a result of these perceptions, the dynamism in the peace process and talk of an imminent agreement on the basic principles do not resonate well with the wider population. On the contrary, they are regarded with suspicion and increase the sense of insecurity. Without bridging this gap between the international and domestic perceptions of the peace process, it will be impossible for the Armenian and Azerbaijani governments to sign the basic principles agreement.

At this crucial time, it is of utmost importance that the international mediators keep up their concerted efforts to encourage the Armenian and Azerbaijani governments to agree on the framework document on basic principles that would form a basis for an eventual peace agreement. Most importantly, the Armenian and Azerbaijani governments should engage their populations in a genuine debate about the existing options on the negotiation table and make a genuine effort to persuade them that the gains to be achieved from a peaceful and gradual change in the status quo far outweigh any perceived advantages of clinging to the status quo. Greater public awareness on the issues and options and their implications would diminish feelings of insecurity which, in turn, would untie the hands of the negotiators and allow them to move forward.

Zentralasien gewinnt als ressourcenreiche Region für die europäische Energieversorgung seit Jahren an Gewicht und hat in Sicherheitsfragen durch den NATO-geführten Krieg in Afghanistan noch an strategischer Bedeutung gewonnen. Angrenzende Staaten wie Pakistan und Iran sind aufgrund ihrer politischen Situation von internationaler Bedeutung, ebenso der Drogenhandel aus Afghanistan durch diesen Raum nach Europa. Zentralasien ist traditionell eine Region, die aufgrund ihrer Lage und fossilen Ressourcen das Interesse auswärtiger Mächte weckt. Neben der Europäischen Union sind das in erster Linie Russland, China und die USA. Aber auch regionale Akteure wie die Türkei, Indien und Iran versuchen auf die Region Einfluss zu nehmen. Die Staaten Zentralasiens wiederum haben das Interesse, dass kein auswärtiger Akteur die Region dominiert, wie Russland das - in abnehmendem Maß - Energie- und sicherheitspolitisch noch immer tut. Deshalb verfolgen sie meist einen multi-vektoralen Ansatz, d.h. eine wirtschaftliche und politische Kooperation mit verschiedenen Akteuren, die sich gegenseitig ausbalancieren.

Rolle Russlands

Für Russland gehört Zentralasien als Teil des sogenannten „nahen Auslands“ zu seiner traditionellen Einflusszone. Insbesondere in Fragen der Sicherheit und Energie in der Region fühlt sich Moskau als zentrale Ordnungsmacht. Dabei besitzt Russland durch sein Monopol über die regionale Pipelineinfrastruktur einen erheblichen Einfluss auf die Staaten der Region. Der Georgienkrieg im Sommer 2008 hat gezeigt, dass der westliche Einfluss im postsowjetischen Raum begrenzt ist und Russland hier ohne Rücksicht agieren kann. Gleichzeitig hat auch Russland seine Grenzen erkennen müssen. Kein Staat in der Region, auch nicht die engsten Verbündeten im postsowjetischen Raum, waren bereit, die Unabhängigkeit von Südossetien und Abchasien anzuerkennen. Dies ist ein deutlicher Misserfolg russischer Bündnispolitik. Russlands übertriebene Reaktion auf den georgischen Angriff auf Südossetien hat zu einem Ansehensverlust Moskaus auch in Zentralasien geführt. Kein Staat der Region möchte spätestens seit diesem Ereignis in zu starker Abhängigkeit von Russland stehen. Diese Entwicklung hat daher das Bestreben der zentralasiatischen Staaten erhöht, mit China und der EU zu kooperieren. Dabei unterbreitet China im Moment die besseren Angebote, da es nicht nach politischen Reformen fragt und hohe Summen insbesondere in den Energiesektor investiert. Russland dagegen fehlen die ökonomischen Ressourcen und eine Strategie zur Entwicklung der Region, was langfristig zu einem wachsenden ökonomischen Einfluss Chinas und möglicherweise auch der EU führen wird.

Regionalorganisationen in Zentralasien

Zentralasien wird von einigen Regionalorganisationen dominiert, die insbesondere unter russischem Einfluss stehen. Dazu zählen die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit sowie die Organisation des Vertrags über Kollektive Sicherheit (OVKS). Die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit, in der neben Russland und China, bis auf Turkmenistan alle zentralasiatischen Staaten Mitglied sind, dient in erster Linie dazu, in Sicherheitsfragen die Interessen Chinas und Russlands in der Region auszubalancieren. Die OVKS dagegen wird ausschließlich von Russland dominiert und dient der Sicherung des militärischen Einflusses Moskaus auf die zentralasiatischen Staaten. Auch hier sind bis auf Turkmenistan alle zentralasiatischen Staaten vertreten, sowie Armenien und Belarus. Darüber hinaus hat Russland das Interesse, seine Südgrenzen zu schützen und die benachbarten zentralasiatischen Staaten im Kampf gegen militanten Islamismus und Drogenhandel aus Afghanistan, zu unterstützten. In der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft schließlich sind, neben Russland und Belarus, derzeit nur Kasachstan, Tadschikistan und Kirgisistan vertreten; ihre Bedeutung ist jedoch begrenzt.

Auffällig ist das Fehlen einer funktionsfähigen Organisation, in der die fünf Staaten untereinander ohne Beteiligung von Drittmächten kooperieren. Die Umweltkatastrophe um den Aralsee, ungelöste Probleme der regionalen Wasserwirtschaft sowie gemeinsame Sicherheitsrisiken wie der Drogentransfer aus Afghanistan, illegale Migration und islamische Netzwerke machen solch eine Zusammenarbeit notwendig. Gründe für die Abwesenheit entsprechender Kooperationen liegen in der relativen politischen Schwäche der Staaten der Region und den politischen Strukturen, die nicht auf Macht- und Gewaltenteilung sowie Kompromissfindung orientiert sind.

Bedeutung von Rohstoffen

Grundsätzlich unterscheiden sich die Staaten der Region stark in der Verteilung der Ressourcen und in zunehmendem Maß auch in ihrer Reform- und Wirtschaftspolitik. Die größten nachgewiesenen Erdölvorkommen in der Region besitzt Kasachstan, das politisch und wirtschaftlich stabilste Land Zentralasiens. Im Bereich Exploration und Produktion von Öl dominieren in Kasachstan westeuropäische und US-amerikanische Konzerne. Dagegen kontrolliert die russische Staatsholding Transneft 80 Prozent des kasachischen Öltransports. Ein Viertel der kasachischen Rohölproduktion wird von chinesischen Unternehmen gefördert. Die EU ist zwar Hauptabnehmer von kasachischem Öl, spielt aber bei der regionalen Förderung und beim Transport nur eine Nebenrolle.

Bei der Förderung von Erdgas sind Turkmenistan und Usbekistan die Hauptspieler Zentralasiens. Sie nehmen Platz 10 und 11 der weltweiten Produktion ein. Usbekistan ist dabei bisher für westliche Investoren eher uninteressant, da es ein relativ geringes Exportpotential besitzt und das autoritäre politische System sowie die planwirtschaftlich organisierte Wirtschaft wenig attraktiv sind. Im Gegensatz dazu hat sich Turkmenistan unter Präsident Berdymuchammedow langsam geöffnet und weckt mit den laut British Petrol weltweit viertgrößten nachgewiesenen Gasreserven das Interesse internationaler Investoren. Turkmenistan ist zur Zeit noch Hauptlieferant Russlands für Erdgas. Mit dem Bau einer neuen Pipeline von Turkmenistan über Usbekistan und Kasachstan nach China bis 2013 sowie Pipelineprojekten mit dem Iran versucht sich Turkmenistan aus der Abhängigkeit von Russland befreien.

Die Europäische Union ist mit dem geplanten Bau der Nabucco-Pipeline energiepolitisch in der Region engagiert. Ziel ist die Errichtung eines Transportkorridors für kaspisches Gas in die EU unter Umgehung Russlands, entsprechend der angestrebten Diversifizierung der europäischen Energieversorgung. Tadschikistan und Kirgisistan besitzen nur geringe Mengen an Rohstoffen bzw. verfügen nicht über die notwendige Infrastruktur, um diese zu fördern. Gleichzeitig besitzen sie die entsprechenden Wasserressourcen, die die anderen drei ressourcenreichen Länder der Region benötigen.

Die EU und Zentralasien

Im Jahr 2007 entwickelte die Europäische Union unter deutscher Ratspräsidentschaft die „Strategie für eine neue Partnerschaft mit Zentralasien“. Ziel war es, die Transformation politischer, wirtschaftlicher und sozialer Strukturen sowie die Annäherung an europäische Standards zu fördern, um Stabilität, Sicherheit und Wohlstand in der Region zu schaffen. Dabei spielt der Ausbau der Kooperation im Energiebereich eine zentrale Rolle. Die EU-Zentralasienstrategie verbindet einen entwicklungspolitischen und ökonomischen Ansatz mit der Durchsetzung europäischer Interessen im Bereich der Energieversorgung. Zur Förderung von Projekten in Zentralasien hat die Kommission für den Zeitraum von 2007 bis 2013 insgesamt 750 Mio. Euro vorgesehen. Damit soll unter anderem ein Menschenrechtsdialog sowie die Professionalisierung der Grenzkontrollen gefördert werden.

Zentralasien gilt als eine der autoritärsten, korruptesten und ärmsten Regionen der Welt. Die Länder der Region sind durch Loyalitätsbeziehungen zwischen den Staatsoberhäuptern und regionalen Interessengruppen, die Abwesenheit transparenter Institutionen, ziviler Freiheiten und Rechtsstaatlichkeit geprägt. So belegen zentralasiatische Staaten im Korruptionsindex von Transparency International regelmäßig hintere Plätze: Von 180 untersuchten Staaten kam Usbekistan 2009 auf Platz 174, Turkmenistan auf Platz 168 und Kirgisistan auf Platz 162. Beim Index für ökonomische Freiheit, der unter anderem staatliche Regulierung, Steuern, Geldpolitik, Eigentumsrechte und Freiheit von Korruption untersucht, belegte Turkmenistan 2009 Platz 169, Usbekistan 148 und Tadschikistan 122, von insgesamt 183 Staaten.

Die Wahrung des staatlichen Status quo ist das Hauptinteresse der politischen Eliten in der Region, da die Transformation zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft für sie zum Machtverlust führen würde. Die Zentralasienstrategie der EU zielt mit dem Aufbau transparenter und demokratischer politischer Strukturen jedoch genau auf eine Veränderung des Status quo, z.B. durch die Förderung von Rechtsstaatlichkeit. Das steht in fundamentalem Widerspruch zu den Interessen der lokalen politischen Eliten. Weiterhin ist die EU nicht dazu bereit und in der Lage, größere Summen in die Erschließung fossiler Ressourcen in der Region zu investieren, was einen Anreiz für Reformen darstellen könnte. Die Folge ist eine stark begrenzte Wirkungskraft der Zentralasienstrategie der EU einerseits, sowie eine gewisse Frustration bei den lokalen Handlungsträgern über die Art der Zusammenarbeit andererseits.

Russland und China dagegen agieren in dem Raum nach dem Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten und haben grundsätzlich kein Interesse, den politischen Status quo zu verändern. Russland würde bei einem umfassenden politischen Wandel in Zentralasien weiter an Einfluss im portsowjetischen Raum verlieren und hat insbesondere kein Interesse an einer Veränderung der bestehenden Energieverträge. China dagegen nutzt die Auseinandersetzungen zwischen Russland und den zentralasiatischen Staaten, wie das Beispiel Turkmenistan zeigt, um seinen Einfluss in der Region auszubauen. Die zentralasiatischen Staaten wiederum eint das Interesse, von keinem äußeren Akteur zu stark abhängig zu sein und China, Russland, die EU und in sicherheitspolitischen Fragen die USA gegeneinander auszubalancieren. Die relativ schwache Politik der EU in der Region birgt dabei nicht die Gefahr einer zu starken Abhängigkeit, wird jedoch von den zentralasiatischen Staaten genutzt, um z.B. höhere Preise für den Export von Rohstoffen mit Russland auszuhandeln.

Insgesamt fehlen der EU-Strategie die notwendigen Ressourcen und eine kohärente Politik ihrer Mitgliedstaaten in der Region. Die EU-Länder verfolgen ganz unterschiedliche Ansätze, die von einer kompromisslosen Menschenrechtspolitik bis hin zu reinen Energiebeziehungen reichen. Die EU-Politik der Konditionalität wiederum stellt politische Bedingungen für wirtschaftliche Kooperation, die für die zentralistischen Staaten wenig attraktiv sind. Diese erwarten vielmehr milliardenschwere Investitionen und politische Neutralität, erhalten aber nur finanzielle Hilfe und nicht willkommene politische Ratschläge und Bedingungen. Russland und China hingegen bieten die entsprechenden Investitionen ohne „unangenehme“ Fragen zu stellen. Solange die EU diesen Kreislauf nicht durchbricht, wird der Haupteffekt ihrer Zentralasien-Politik darin bestehen, von den zentralasiatischen Staaten dazu instrumentalisiert zu werden, deren Verhandlungsposition gegenüber Moskau und Peking zu stärken.

Dr. Stefan Meister ist Programmmitarbeiter am Zentrum Russland/Eurasien der DGAP

Aktuelle Publikationen:

• "Multipolare Rhetorik vs. unilaterale Ambitionen. Die Grenzen russischer Außenpolitik"
  in: DGAPanalyse Nr. 3, April 2009, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik.
• Der Georgienkrieg und die Rolle der EU
  in: aussenpolitik.net, veröffentlicht am 3.12.2009
• Luba Azarch: Zentralasien und die EU, in DGAPanalyse Nr. 7, August 2009, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik.

Erreichbarkeit:

• Email: meister@dgap.org
• Telefon: +49 (0)30-25 42 31-62

aussenpolitik.net: Der Winter ist in weiten Teilen Europas hart. Gleichzeitig richten sich die Blicke der Staatengemeinschaft wieder auf die Ukraine - wegen der Präsidentschaftswahlen. Eine Gaskrise jedoch - wie in den vergangenen Jahren - scheint diesmal auszubleiben. Wie ist das möglich?

Stefan Meister: Weder Gazprom und die russische Führung noch die Ukraine sind in diesem Jahr an einem Gasstreit interessiert. Beide haben durch die Lieferunterbrechung im Januar 2009 stark an Glaubwürdigkeit verloren. Hinzu kommt, dass infolge der globalen Finanzkrise die Gasverkäufe in die EU stark rückläufig und damit die Einnahmen von Gazprom eingebrochen sind. Die ukrainische Politik bemühte sich im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen [1. Runde: 17. Januar 2010, 2. Runde: 7. Februar 2010], die ukrainischen Gasrechnungen zu begleichen. Sie wollte auf jeden Fall dieses Thema und damit einen Konflikt mit Russland und der EU aus dem Wahlkampf heraushalten. Moskau wiederum hat aus den Erfahrungen der letzten Wahl gelernt und hält sich mit der Beeinflussung der ukrainischen Wahlen zurück.

aussenpolitik.net: Die Energieversorgung wird in den nächsten Jahren ein Unsicherheitsfaktor bleiben. Die weltweite Finanzkrise hat die Ukraine hart getroffen. Das Land hängt am Tropf internationaler Hilfe. Wie kann Kiew künftig seinen eigenen Bedarf decken und seine Funktion als Transitland erfüllen?

Stefan Meister: Die Probleme der ukrainischen Energie- und insbesondere Gasversorgung sind mit dem im letzten Jahr getroffenen russisch-ukrainischen Abkommen nicht gelöst worden. Der Gaspreis in der Ukraine ist noch immer viel niedriger als der Preis, den der ukrainische Gasmonopolist Naftogas an Gazprom zahlen muss. Das Unternehmen ist nicht in der Lage, kostendeckend zu arbeiten, da dieser Preis politisch festgelegt wird. Hinzu kommt, dass die Ukraine als größter Einzelabnehmer für Gas aus Russland enorme Mengen an Energie verschwendet. Der IWF hat die letzte Tranche seines Kredits über 16,4 Mrd. US-Dollar an die Bedingung gebunden, die ukrainischen Inlandspreise anzuheben. Das wird nach der Wahl kommen müssen.

Ferner sollte Energieeffizienz und der Ausbau erneuerbarer Energien künftig ein wichtiges Thema für die Ukraine sein. All dies kann allerdings nur durch den Abbau staatlicher Regulierung im Energiesektor, zumindest eine Teilprivatisierung und die Bekämpfung der Korruption gelingen. Ein weiteres zentrales Thema ist die Modernisierung der maroden ukrainischen Transitpipeline. Ein vernünftiger Vorschlag dafür liegt auf dem Tisch: die Bildung eines Konsortiums aus ukrainischen, russischen und EU-europäischen Firmen. Löst die Ukraine dieses Problem nicht, wird Russland demnächst sein Gas über die in Bau befindlichen Pipelines Nord Stream und South Stream nach Europa leiten.

aussenpolitik.net: Welche Bedeutung haben die Präsidentschaftswahlen für die weitere Entwicklung des Landes? Festigt sich die ukrainische Identität – nach dem zunehmend verblassenden Impuls der Orangenen Revolution – weiter?

Stefan Meister: Die Ukraine befindet sich aktuell in einer sehr schwierigen ökonomischen und politischen Situation. Die Sieger der Orangenen Revolution waren nicht in der Lage, notwendige Reformen durchzuführen. Diese Aufgabe wird die neue Führung in Angriff nehmen müssen. Der Druck für grundlegende Reformen wächst stetig. Das Land ist hochverschuldet und die letzte Tranche des IWF-Kredits ist aufgrund ausgesetzter Reformen nicht ausgezahlt worden. Der neue Präsident muss eine Verfassung- und Wahlrechtsreform angehen, um das ukrainische politische System zu stabilisieren und ein Umfeld für Reformen zu schaffen. Das ist eine enorme Herausforderung. Die Bevölkerung ist über die ausbleibenden Erfolge der Orangenen Revolution frustriert und erwartet wenig von ihrer korrupten politischen Elite. Für die neuen Akteure gilt es also zunächst, Vertrauen zurück zu gewinnen.

Sicher hat die Orangene Revolution dazu beigetragen, dass die ukrainische Identität - auch in Abgrenzung zu Russland - gestärkt worden ist. Ebenso hat der abgewählte Präsident eine konsequente ukrainisch-nationalistische Geschichtspolitik betrieben, die das Ukrainische im Gegensatz zum Russischen betont. Das beobachten allerdings viele Ukrainer, insbesondere im Osten des Landes, kritisch und wird vom neuen Präsident korrigiert werden. Trotzdem hat sich in den letzten 20 Jahren eine ukrainische Identität herausgebildet und die Ukrainer sind stolz auf ihre Freiheiten im Gegensatz zu Russland.

aussenpolitik.net: In welche Richtung wird die Ukraine außenpolitisch steuern?

Stefan Meister: Der abgewählte ukrainische Präsident Juschchenko hat eine stark antirussische Politik betrieben und zumindest rhetorisch auf die EU-Integration gesetzt. Das hat die Ukraine zum Teil isoliert. Die neue Staatsspitze wird eine außenpolitische Kurskorrektur vornehmen. Sowohl Timoschenko als auch Janukowitsch haben sich für einen Neustart der russisch-ukrainischen Beziehungen ausgesprochen. Beide haben verstanden, dass es ohne Russland nicht geht. Gleichzeitig hat Janukowitsch in den letzten Jahren seine rein pro-russische Linie verlassen und fordert jetzt ebenfalls eine Annäherung an die EU. Dies ist auch im Interesse der russischen Oligarchen, die beide Kandidaten finanzieren und keine zu starke Abhängigkeit von Russland wünschen.

aussenpolitik.net: Sind „Östliche Partnerschaft“ und Nachbarschaftspolitik der Europäische Union geeignete Instrumente, um die Ukraine in den europäisch-postsowjetischen Kontext zu integrieren?

Stefan Meister: Die „Östliche Partnerschaft“ [ÖP] ist ein wichtiger Impuls für die Profilierung der Ostpolitik der EU und für eine weitere Integration der Ukraine. Die ukrainische Führung hat bisher jedoch eher ablehnend auf die Initiative reagiert, da sie fürchtet, in ihrer im Gegensatz zu anderen Teilnehmerstaaten bereits weit vorangeschrittenen Annäherung an die EU zurück geworfen zu werden. Der nächste Schritt in den EU-ukrainischen Beziehungen soll in diesem Jahr ein Assoziierungsabkommen sein. Im Rahmen der ÖP können weitere Kooperationen - beispielsweise in den Bereichen Energie und Zivilgesellschaft - folgen. Trotzdem sollte die EU der Ukraine noch weitreichendere Integrationsangebote unterbreiten, die im wirtschaftlichen Bereich bis hin zu einer Freihandelszone reichen. Diese müssten allerdings mit klaren Forderungen nach inneren Reformen verbunden werden. Der Druck auf die ukrainischen Eliten sollte erhöht werden, um weitere Modernisierungsschritte einzuleiten.

aussenpolitik.net: Wird die Politik der Bundesregierung der Bedeutung der Ukraine gerecht?

Stefan Meister: Die deutsche Bundesregierung unterstützt die „Östliche Partnerschaft“ und ist innerhalb der EU ein wichtiger Partner der Ukraine. Trotzdem fehlt es in Berlin zurzeit an ausreichender Aufmerksamkeit für die Ostpolitik der EU. Es sind andere Länder, wie Polen, Schweden und sogar Frankreich, die eine prägendere Rolle in dieser Hinsicht spielen. Dabei wird verkannt, dass im Moment der postsowjetische Raum sich in einer entscheidenden Umbruchphase befindet und die EU eine Neuausrichtung ihrer Ostpolitik benötigt.

Ein weiteres Defizit deutscher Außenpolitik ist die starke Fixierung auf Russland und die überwiegende Betrachtung des postsowjetischen Raumes durch die „russische Brille“. Dabei haben sich – insbesondere nach dem Georgienkonflikt 2008 – gerade die zentralasiatischen sowie teilweise die südkaukasischen und europäischen GUS-Staaten stärker von Russland wegentwickelt und versuchen den Einfluss Moskaus durch neue Kooperationen auszubalancieren. Aufgabe deutscher Politik wäre es, diesen Prozess zu begleiten und sowohl gute Beziehungen zu Moskau zu pflegen als auch die EU-Beziehungen zu den postsowjetischen Staaten auszubauen.

[Interview: Lucas Lypp]

Dr. Stefan Meister ist Programmmitarbeiter am Zentrum Russland/Eurasien der DGAP.

Aktuelle Publikationen zum Thema:

• Die Östliche Partnerschaft der EU - Ein Kooperationsangebot mit Missverständnissen
  (gemeinsam mit Marie-Lena May), in: DGAPstandpunkt 7, 15. September 2009, 5 S.
• EU-Russia Relations after the Gas-Conflict. What lessons we have learned?
  in: Sebastian Schäfer, Dominik Tolksdorf (Hg.), The EU member states and the Eastern Neighborhood – From composition to consistent EU foreign policy, CAP Policy Analysis 1, August 2009, S. 20-23

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The necessity for a radical change in Russia’s development paradigm has become clear in recent years. President Medvedev responded by formulating principles of innovative economic development and outlining the industrial priorities of the state. However, the success of Russia’s effort to modernize depends on the extent of real cooperation between government and society in taking concrete actions that can facilitate technological breakthrough.

For the first time in recent history, Russia is making a serious attempt to drop the use of invocations and declarations while speaking about the innovative renewal of the Russian economy, and instead acting pragmatically by formulating both a plan of priorities and the basics of long-term policy.

Russia’s modernization plan has two major components: a) seeding innovation and technological breakthroughs inside the country and b) importing technology and equipment more efficiently for use in the real sector of the economy.

Both components are necessary.

The technological breakthrough project is a major initiative of our current national leadership. As with any venture, it faces challenges and has skeptics. However the project did not emerge from scratch, and is not an ideological green field. By 2009, Russia had formed a clear and strictly defined path for modernization, which called for further actions by leaders in all sectors, such as the creation of a presidential commission and the expression of ideas that were directly reflected in both President Medvedev’s “Forward, Russia” article and in his latest annual address.

It is extremely important that the state has strictly defined its mandate in this component by listing priority industries in which it will promote accelerated development: energy efficiency and new fuels; medical technologies and pharmaceuticals; nuclear power-engineering; information technologies; and space and telecommunications. We will focus largely on these industries, as they most clearly provide for the transition from aspirations to achievements in concrete projects and scalable technology.

As to the second component of Russia’s modernization efforts, the growth of imported technologies was inevitable in recent years as it was an investment priority for major domestic companies. In the absence of a fully developed national innovation infrastructure, any other policy could lead to complete technological and industrial isolation and, as a result, to economic degradation. However, it is now necessary to move from innovation imports to domestic production, and to develop Russia not only into a sales market for technologies, but into a home of worthy global high-tech suppliers.

Naturally, the modernization of the country cannot be limited by those two components. The success of the project will depend on engaging the leaders of all parts of Russian society in the process of developing innovative changes. That means that meaningful cooperation between the state and business and society is very important. That in turn requires an open, honest and ongoing dialogue between government leaders and the private sector to develop a plan of joint actions.

A year after we drafted the government’s anti-crisis plan, and after implementing much of that plan, our macroeconomic indicators provide reason for cautious optimism. Now is the time to design an innovative breakthrough .

There are five major topics that Russian government and political leaders must consider that should help us achieve the modernization we aim for:

— Who will implement modernization? Which steps shall be made to develop human capital in the areas of scientific research, education and health care?

— Is the business community ready for a new expansion in quality? Corporate investment programs continue to mainly reflect the task of local technical re-equipment or “weak” modernization based on borrowed technologies. Which innovation stimuli can be efficient, actual and feasible? What is the acceptable level of risk that can be borne by the state?

— How can we raise the quality of the institutional environment for modernization? How do we assess existing mandates of development institutions and build a system of “innovation elevators” for projects? Where is it necessary and possible to secure risky venture investments?

— How shall we provide a comfortable environment, without which it is absolutely impossible to facilitate creative and innovative thinking? What shall make our cities, housing and communal infrastructure, social and household services attractive and competitive?

— How shall we take advantage of the dynamic development of Southeast and Central Asian economies, and at the same time transfer these trends to Siberia and the Far East?

The more we consider these topics in light of the government’s program, the more likely we’ll be able to succeed in taking concrete steps toward building a Russian economy for the 21 st century.

Die Ergebnisse des Anfang November 2009 veröffentlichten „Pew Global Attitude Project“ zu den postkommunistischen Ländern waren bezüglich der Ukraine ernüchternd. Die Umfrage dokumentierte mit bedrückender Eindeutigkeit die wachsende Desillusionierung der Ukrainer mit ihrer in der Orange Revolution 2004 an und für sich eindrucksvoll bekräftigten Entscheidung für einen demokratischen Entwicklungsweg. Demnach war der Rückgang der Bejahung von Demokratie in der Ukraine im Zeitraum 1991 bis 2009 mit minus 42 Prozent der größte und die verbliebene Unterstützung für Demokratie mit 30 Prozent die niedrigste unter den untersuchten postsozialistischen Ländern.¹

Für die nochmals gestiegene Unzufriedenheit der Ukrainer mit ihrem politischen System auch nach dem Demokratisierungsschub von 2004 lassen sich eine Vielzahl an Faktoren anführen. Zwei jener Phänomene der letzten Jahre, die diese Entwicklung mitbestimmt haben, können als Missverständnisse über die Quellen dieser Dauerkrise verstanden werden. Zum einen werden die Auswirkungen der semipräsidentiellen Struktur der ukrainischen Demokratie auf die aktuellen inneren Probleme der Ukraine unterschätzt. Die zweite Fehlinterpretation - bezüglich der Effekte der EU-Ukrainepolitik - betrifft zwar scheinbar die Außenbeziehungen und die langfristige Orientierung des Landes, hat jedoch ebenfalls Folgen für heutige und innere Prozesse, insbesondere für aktuelle Tendenzen in der ukrainischen Elite. Sollten diese beiden Missverständnisse weiterhin die ukrainische und westliche Diskussion um die Zukunft der Ukraine verzerren, erscheinen die Perspektiven der Ukraine für das Jahr 2010 und danach unklar.

Die semipräsidentielle Sackgasse

Ein Grundproblem des postorangen ukrainischen politischen Systems hat seine Ursache in der Ad-hoc-Verfassungsreform von Ende 2004. Im Zuge eines kurzfristig ausgehandelten politischen Kompromisses zwischen pro- und anti-orangen Parlamentsfraktionen wurde damals ein nicht nur, wie unter Leonid Kutschma, nomineller, sondern nunmehr realer Semipräsidentialismus mit einer Machtbalance zwischen Präsident und Premier ab Januar 2006 etabliert. Die in der vergleichenden politikwissenschaftlichen Forschung wiederholt und nicht zuletzt bezüglich Osteuropa für problematisch befundene halbpräsidentielle Regierungsform hat das Verhältnis der Ukrainer zu Demokratie allgemein sowie die internationale Reputation der ukrainischen Politiker nachhaltig beschädigt. Die Perspektive einer Neuverteilung der Macht zwischen Regierungs- und Staatschef während des Jahres 2005 und das Inkraftreten des nahezu idealtypischen parlamentarische-präsidentiellen Systems ab 2006 war ein wesentlicher Faktor für die mit nur kurzen Unterbrechungen ausgetragenen Dauerkonflikte zwischen Präsident Wiktor Juschtschenko auf der einen Seite und den Kabinettchefs Wiktor Janukowitsch bzw. Julia Tymoschenko auf der anderen.

Das damit im Zusammenhang stehende Missverständnis der Ursachen und Natur der politischen Langzeitkrise hat nicht nur die Sichtweise der Ukrainer auf ihre junge Demokratie, sondern auch die Meinung etlicher politologisch unbedarfter ausländischer Beobachter der letzten Jahre verzerrt. Die Crux des Missverstehens besteht in einer Verwechselung der scheinbaren Untauglichkeit von Demokratie für die Ukraine bzw. der Ukrainer für Demokratie mit der generellen Ungeeignetheit von Semipräsidentialismus für postautoritäre und insbesondere posttotalitäre Transformationsstaaten. Das semipräsidentielle politische Regime der heutigen Ukraine ist zwar weitgehend demokratisch, jedoch sind die Regierungskompetenzen geteilt. In vergleichender politikwissenschaftlicher Forschung wurde zwar die allgemeine Unzulänglichkeit dualer Exekutiven in Übergangsgesellschaften wiederholt bestätigt.²

Außerhalb des engen Kreises der internationalen Regimeanalytiker wurde diese Facette allerdings nur selten als landesunspezifisches Entwicklungsproblem der postorangen Ukraine thematisiert. Daher trifft man sowohl inner- als auch außerhalb der Ukraine immer wieder auf fatalistisches Lamentieren über die Ukraine: die Skurrilität dieses oder jenes Kiewer Politikers bzw. die politische Unreife der ukrainischen Klasse insgesamt oder gar der Ukrainer als Volk werden umstandslos für die – zugegebenermaßen bizarren – Politikspektakel der vergangenen Jahre alleinverantwortlich gemacht. Dabei bleibt häufig unreflektiert, dass aus zeithistorischer Sicht eben diese ukrainischen Politiker und Bürger 1991 bis 2004 eine der – angesichts der enormen Herausforderungen – bemerkenswertesten Demokratisierungen der jüngsten europäischen Geschichte verwirklicht haben. Deutsche Beobachter mögen sich etwa daran erinnern, dass die Deutschen im Jahr 1998 erstmals in ihrer Geschichte einen amtierenden Regenten – Bundeskanzler Helmuth Kohl – abgewählt haben. Die Ukrainer hatten dieses Kriterium zur Bewertung der Konsolidiertheit einer Demokratie bereits 1994 mit der demokratischen Abwahl ihres ersten, 1991 gewählten Präsidenten Leonid Krawtschuk erfüllt.

Das ungenutzte Integrationspotential der EU-Beitrittsperspektive

Ein zweiter Bestimmungsfaktor der fortgesetzten ukrainischen Krise besteht in der grundlegenden Fehleinschätzung sowohl der Bedeutung der Ukraine für die Zukunft europäischer Sicherheit insgesamt als auch der Rolle der EU in der andauernden Richtungslosigkeit des ukrainischen politischen Elitendiskurses und der damit verbundenen Zaghaftigkeit und Sprunghaftigkeit der Reformen der letzten Jahre. Zwar ist das bekannte Diktum Zbigniew Brzezinskis, dass Russland ohne die Ukraine aufhört, ein Imperium zu sein, auch in Europa bekannt und häufig zu lesen. Die aktuellpolitische Relevanz und sicherheitspolitischen Implikationen dieses Axioms bleiben jedoch meist unausgesprochen bzw. werden offenbar nicht immer zu Ende gedacht. Direkten Einfluss kann die EU zwar kaum auf die ukrainisch-russischen Beziehungen nehmen. Mittelbar determiniert jedoch das Verhältnis der Ukraine zur EU die ukrainisch-russischen Beziehungen wesentlich.

Die EU übt – ob sie dies will oder nicht – erheblichen indirekten Einfluss auf den Gesamtprozess der ukrainischen postsowjetischen Umgestaltung aus. Freilich wurde das relative Gewicht von EU-Konditionalität für den erfolgreichen Transformationsprozess Mittelosteuropas von proeuropäisch eingestellten Beobachtern gelegentlich überschätzt. Nichtsdestoweniger ist das Verhalten der Europäischen Union für die heutige Ukraine ein nicht nur außen-, sondern auch innenpolitischer Faktor. Die EU fördert zwar derzeit durch diverse Programme und Abkommen den ukrainischen Reformprozess, versagt jedoch bislang Kiew eine offizielle Mitgliedschaftsperspektive. Für EU-Politiker und -Bürokraten mag der Unterschied zwischen intensiver Kooperation und gezielter Beitrittsvorbereitung ein philosophischer sein. Für die Kiewer Elite, aber auch für Teile der breiten Bevölkerung der Ukraine – etwa die studentische Jugend – ist das offizielle Ja oder Nein der EU zur Beitrittsperspektive des Landes allerdings bedeutsam. Die Antwort auf diese Frage ist darüber hinaus für die Integrität des ukrainischen Staatswesens relevant.

Ist doch das Streben nach einer Vollmitgliedschaft in der EU eine jener wenigen Visionen, welche die meisten politischen Führer aber auch große Bevölkerungsgruppen im West- und Ostteil des Landes teilen. Bezüglich solcher Fragen, wie eine mögliche NATO-Mitgliedschaft des Landes, Ukrainisch als einzige Staatssprache oder die Ukraine-Russland-Beziehungen zieht sich ein tiefer Riss durch das Land. Dagegen findet die Idee eines Beitritts zur Europäische Union auch im Osten (weniger dagegen im Süden) des Landes und nicht zuletzt bei den mächtigen Industriemagnaten des Donezker Beckens (Donbass) breite Unterstützung. Zwar hat sich – nicht zuletzt aufgrund der fortgesetzten Distanziertheit sowie illiberalen Visapolitik der EU – in den vergangenen Jahren die Einstellung der einst EU-enthusiastischen Ukrainer gegenüber der Union deutlich verschlechtert.³ Trotzdem stellt die Erlangung einer EU-Beitrittsperspektive weiterhin ein Band dar, welches die ansonsten tief zerstrittenen politischen Hauptlager Kiews miteinander verbindet. Diese bisher wichtige Klammer könnte sich allerdings lockern, wenn die EU ihre offenbar bewusst uneindeutige Rhetorik gegenüber der ukrainischen Führung und Öffentlichkeit auch für die kommenden Jahre beibehält – mit schlimmstenfalls schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Ukraine, sondern auch für die europäische Sicherheit.

Die Alternativlosigkeit einer Integration der Ukraine in die EU

Die Ukraine ist wirtschaftlich, militärisch und politisch zu schwach, um langfristig als neutraler Staat in einer geopolitischen Pufferzone zwischen dem Westen und Russland zu existieren. Das auch in Kiew gelegentlich diskutierte „Schweizer Modell“ scheint im Lichte der geographischen Lage des Landes sowie der neuen weltanschaulichen Diskrepanz zwischen dem Westen und Russland für die heutige Ukraine irrelevant. Das Land wird sich früher oder später für den einen oder anderen wirtschaftspolitischen Block entscheiden müssen. Es kann nicht auf Dauer die bisherige Mehrvektorenaußenpolitik fortsetzen, obwohl es weiterhin durch die EU in eben dieses perspektivlose Handlungsmuster hineingedrängt wird. Die NATO wiederum dürfte in absehbarer Zukunft kaum als alternativer westlicher Integrationsrahmen Kiews realistisch sein, da die Ablehnung einer ukrainischen NATO-Mitgliedschaft (im Unterschied zur EU-Mitgliedschaft) sich seit Jahren bei deutlich mehr als 50% der Bevölkerung des Landes hält.

Im Falle eines weiteren Reputationsverlustes der EU in der Ukraine könnten sich Teile insbesondere der ost- sowie südukrainischen Elite auf das Schmieden einer neuen – wie auch immer gestalteten – wirtschaftlichen und politischen Allianz der Ukraine mit Russland umorientieren. Diese Option wäre womöglich für einige westliche Beobachter und Akteure akzeptabel oder gar wünschenswert, bei ihrer Umsetzung allerdings fatal. Sitzt doch die Aversion insbesondere der Westukrainer aber auch großer Teile der Kiewer politischen und kulturellen Eliten gegenüber Russland aufgrund der umstrittenen gemeinsamen Geschichte der beiden Nationen tief. Darüber hinaus gibt es in der Ukraine einen wachsenden Kreis junger Leute, welche eine neuerliche Anbindung an Russland nicht nur aus nationalhistorischen Gründen ablehnen würden. Dieser wachsende postkommunistisch sozialisierte Bevölkerungsteil hat pluralistische Grundüberzeugungen und erkennt die Perspektivlosigkeit des heutigen russischen Entwicklungsmodells sowie die Unzuverlässigkeit Russlands als langfristiger Bündnispartner. Im Falle einer Annäherung der Ost- und Südukraine an Russland wäre somit eine Spaltung des Landes vorprogrammiert.

Sowohl sich selbst als „Realisten“ verstehende westliche, als auch einzelne „pragmatisch“ denkende ukrainische Kommentatoren verlauten gelegentlich, dass sich in diesem Fall die Ukraine auch formal spalten könnte bzw. sogar solle. Eine offizielle Aufspaltung des ukrainischen Staates ist auch eine in Moskau gern diskutierte Alternativlösung. Derart zynische Pläne einer „Zweistaatenregelung“ sind allerdings bestenfalls auf den ersten Blick praktikabel. Würde doch im Falle einer Spaltung des Landes die letztlich unlösbare Frage auftauchen, wo die Grenze zwischen den zwei neuen Staaten zu ziehen wäre. Wo genau der „prowestliche“ und „prorussische“ Teil der Ukraine anfängt bzw. endet ist letztlich nicht klar bestimmbar. Manchmal wird etwa vergessen, dass die beiden maßgeblichen Protagonisten der Orange Revolution – Wiktor Juschtschenko und Julia Tymoschenko – nicht aus der West-, ja nicht einmal der Zentralukraine, sondern aus den ostukrainischen Regionen Sumy und Dnipropetrowsk stammen. Es scheint unrealistisch, dass z.B. diese beiden Politiker sich mit einem geopolitischen Deal abfinden würden, in welchen ihre Heimatregionen Russland zugesprochen würden. Die Idee einer Spaltung des Landes ist somit nicht nur absurd, sondern gefährlich, da sie in einem Worst-Case-Szenario einen Bürgerkrieg unter wahrscheinlicher Beteiligung Russlands mit unabsehbaren Folgen über die Grenzen der Ukraine hinaus bedeuten würde.

Trotz dieses alarmierenden Ausblicks erscheint eine dahin führende Entwicklungsdynamik wenn auch weiterhin unwahrscheinlich, so doch nicht mehr gänzlich ausschließbar. Eine Verschärfung der derzeit bereits tiefen Krise des Landes im Verbund mit einer fortgesetzten Verschlossenheit der EU könnte einen weiteren Verlust an Vertrauen der Bevölkerung nicht nur in das demokratische System des Landes nach sich ziehen. Es könnte bei einer zunehmenden Zahl von Ukrainern auch die Frage nach der Überlebensfähigkeit ihres offenbar dauerhaft isolierten Staates nach sich ziehen. Solch eine Infragestellung der Zukunftsperspektive der Ukraine wiederum wäre ein Rezept für separatistische Tendenzen z.B. auf der Krim, deren mehrheitlich russische Bevölkerungsteile die Zugehörigkeit der Halbinsel zum ukrainischen Staat 1991 ohnehin nur teilweise bzw. mit Widerwillen akzeptierten. Aufgrund von Separationsbestrebungen entstehende Spannungen würden bei einer Eskalation, in welche ethnische Russen oder gar Staatsbürger Russlands involviert wären, zweifellos den Kreml auf den Plan rufen.

Dieses Horrorszenario ist freilich keineswegs vorbestimmt. Vertreter des russischen politischen Mainstreams kokettieren zwar gelegentlich mit der Idee, dass die Krim oder zumindest Sevastopol „eigentlich zu Russland gehören“. Allerdings scheint es im Kreml kein ernsthaftes Interesse an der Umsetzung einer „Wiedervereinigung“ der Krim mit der Russischen Föderation zu geben – nicht zuletzt, da der Preis eines solchen Anschlusses enorm sein würde bzw. so hoch wäre, dass ein Erreichen dieses Ziels mehr Schaden als Nutzen für den russischen Staat zur Folge hätte. Während die heutige russische Führung als international weitgehend rational agierend eingestuft werden kann, darf nicht vergessen werden, dass es in der politischen Landschaft Russlands weiterhin ultranationalistische Gruppierungen mit Verbindungen in die Staatsduma bzw. den Kreml gibt. Die beiden bedeutendsten, wenn auch keineswegs einzigen derartigen Strukturen sind die sog. Liberal-Demokratische Partei Russlands des berüchtigten Nationalpopulisten Wladimir Shirinowskij sowie die Internationale Eurasische Bewegung des SS-Verehrers Alexander Dugin. Auch diesen Akteuren mag die Aussichtslosigkeit einer militärischen Konfrontation mit der Ukraine etwa um die Krim bewusst sein. Allerdings würden solche Gruppierungen erheblichen innenpolitischen Nutzen aus einer Eskalation in der Ost- oder Südukraine, anschließenden militärischen Intervention Russlands und darauffolgenden Konfrontation mit dem Westen ziehen. Die Logik des innenpolitischen Wettbewerbs zwischen den nach wie vor existenten ideologischen Lagern in Moskau könnte russische Rechtsextremisten dazu veranlassen, ein aktives Schüren innerukrainischer Spannungen durch ihre zahlreichen Frontorganisationen bzw. Bündnispartner auf der Krim oder im Donbass zu betreiben.

Schlussfolgerungen

Dies illustriert, dass für die EU die Frage nach der Zukunft der Ukraine nicht nur eine entwicklungs- und außenpolitische, sondern auch eine – bisher unzureichend als solche wahrgenommene – sicherheitspolitische Dimension hat. Die fortgesetzte Unbestimmtheit der europäischen Ukrainepolitik nach dem Motto „die Tür ist weder offen noch geschlossen“ widerspricht nicht nur den Wünschen Kiews. Die sich mit dieser Politik verbindenden, oben gezeigten Risiken laufen auch Kerninteressen der Union und ihrer Mitgliedsstaaten zuwider. Die Reduktion der Frage nach den EU-Ukraine-Beziehungen auf ein Abwägen ukrainophiler und ukrainoskeptischer Positionen beruht auf einem Unverständnis der gesamteuropäischen Bedeutung des Landes. Angesichts der beschriebenen unerfreulichen Alternativen zu der Eröffnung einer EU-Mitgliedschaftsperspektive für die Ukraine wirkt die Politik der Union myopisch. Weder Neutralität noch eine Wiederanbindung an Russland oder gar Spaltung stellen plausible Entwicklungsperspektiven für den ukrainischen Staat dar. Desintegrative Tendenzen in der Ukraine würde russischen Irredentismus anfachen und schlimmstenfalls die von Brzezinski befürchtete Wiedererrichtung des Moskauer Imperiums mit einschneidenden Rückwirkungen für die europäische, ja Weltsicherheit nach sich ziehen.

Insofern bleibt der EU gar nichts anderes übrig, als die Ukraine besser früher als später „unter ihre Fittiche zu nehmen“. Eine plausible Aussicht auf EU-Betritt in nicht allzu ferner Zukunft könnte nicht nur die politisch zerstrittene Elite und das kulturell gespaltene Volk der Ukraine unter einem Banner zusammenführen. Das Zuckerbrot der Mitgliedschaftsperspektive würde es der EU auch erlauben, stärker die Peitsche der Forderung nach zügigen Verfassungs-, administrativen, Wirtschafts- und Bildungsreformen zu schwingen. So könnte die EU z.B. die Abschaffung des derzeitigen Präsidentenamtes und die Etablierung einer parlamentarischen Republik zur Bedingung für eine EU-Kandidatur der Ukraine machen. Die EU würde mit ihrer Öffnung gegenüber der Ukraine sowohl sich selbst als auch der Verbreitung ihres Wertekatalogs einen Gefallen tun.

Dr. Dr. Andreas Umland ist wiss. Mitarbeiter an der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt und Herausgeber der Buchreihe "Soviet and Post-Soviet Politics and Society".

Aktuelle Publikation:

• Restauratives versus revolutionäres imperiales Denken im Elitendiskurs des postsowjetischen Rußlands: Eine spektralanalytische Interpretation der antiwestlichen Wende in der Putinschen Außenpolitik, in: Forum für osteuropäische Ideen- und Zeitgeschichte, vol. 13, no. 2 (2009), pp. 101-125.

¹End of Communism Cheered but Now with More Reservations. The Pulse of Europe 2009: 20 Years After the Fall of the Berlin Wall http://pewglobal.org/reports/display.php?ReportID=267

² Robert Elgie, Sophia Moestrup (Hgg.): Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe. Manchester/New York 2008.

³Elena Gnedina: EU Running on Empty in Ukraine, in: EUobserver, 16.11.2009, http://euobserver.com/9/28988.

Neugestaltung der geopolitischen Situation im Südkaukasus

Der russisch-georgische Krieg im August 2008 und die einseitige Anerkennung der Unabhängigkeit Südossetiens und Abchasiens durch Russland sind von grundlegender Bedeutung für die europäische Nachbarschaftspolitik, die Beziehungen zwischen Russland und der EU sowie der EU und den post-sowjetischen Staaten. Mit dem unter französischer Ratspräsidentschaft ausgehandelten Waffenstillstand und der Stationierung einer EU-Beobachter-Mission an der Grenze zwischen Georgien und seinen beiden abtrünnigen Gebieten ist die EU Teil der Auseinandersetzung zwischen Russland und Georgien geworden. Damit verbunden ist die grundsätzliche Frage nach der zukünftigen Entwicklung des Südkaukasus. Infolge des Augustkonfliktes zwischen Russland und Georgien ist die gesamte geopolitische Konstellation im Südkaukasus in Bewegung geraten. Das betrifft neben Georgien insbesondere den Konflikt um Berg-Karabach zwischen Armenien und Aserbaidschan, aber auch die Rolle Russlands und der Türkei in der Region.

Dieses Ereignis hat auch direkten Einfluss auf die EU-Nachbarschaftspolitik. Die im Frühjahr 2008 von Polen und Schweden initiierte Östliche Partnerschaft der EU wäre unter tschechischer Ratspräsidentschaft nicht so schnell und mit so viel Aufmerksamkeit als neues Element von EU-Nachbarschafspolitik begründet worden, hätte der Georgienkrieg nicht stattgefunden. Gleichzeitig nimmt Russland die EU im postsowjetischen Raum immer stärker als Konkurrent wahr, womit auch ein wachsender Wettbewerb um Einfluss und Politikmodelle in der Region verbunden ist. Somit scheint der Georgienkonflikt der Beginn eines Paradigmenwechsels von EU-Politik im Kaukasus zu sein. Ignorierte die EU und ein großer Teil ihrer Mitgliedsstaaten bisher die Konflikte im Nord- und Südkaukasus weitestgehend, so ist sie durch die Stationierung ihrer Beobachter-Mission zur momentan einzigen aktiven internationalen Institution in der Region geworden, von der die Staaten des Südkaukasus Unterstützung erwarten. Russland dagegen fühlt sich in der Annahme bestätigt, dass die EU zunehmend in seinen traditionellen Einflussbereich eindringt, was die Konflikte mit Moskau auch in anderen Bereichen in Zukunft verstärken könnte.

Mit dem Krieg in Georgien erfolgte in der östlichen Nachbarschaft der EU erstmals ein militärischer Konflikt zwischen Russland und einem souveränen Nachbarstaat. Damit stellt sich für die Europäische Union die Frage, wie Russland künftig mit den Staaten des postsowjetischen Raumes umgeht, die in die Nachbarschaftspolitik der EU formal eingebunden sind. Kann der Georgienkrieg als Sonderfall gesehen werden oder ist er der Beginn einer neuen Politik Russlands gegenüber seinem Nahen Ausland? Inwieweit bietet die veränderte geopolitische Lage im Südkaukasus Anknüpfungspunkte für eine funktionsfähige Konfliktlösung?

Russland und der postsowjetische Raum nach dem Georgienkrieg

Russlands Sieg über das bedeutend kleinere Georgien und die einseitige Anerkennung Südossetiens und Abchasiens als eigenständige Staaten haben Moskau eher geschadet, als genutzt. Keiner seiner relevanten Verbündeten im postsowjetischen Raum oder darüber hinaus – weder Belarus noch China – sind Moskaus Schritt gefolgt. Damit erhielt die russische Bündnispolitik der letzten Jahre im postsowjetischen Raum und insbesondere in Zentralasien einen Rückschlag. Weder die Mitglieder der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) noch der Organisation des Vertrages über Kollektive Sicherheit (OVKS) haben Russland in seiner Anerkennungspolitik unterstützt. Im Gegenteil, auf dem SOZ-Gipfel in Duschanbe (am 28. August 2009) einige Tage nach der diplomatischen Anerkennung von Südossetien und Abchasien bestätigten die Mitglieder der Organisation das Prinzip der territorialen Integrität und verurteilten Separatismus.

Russland hat mit seinem Vorgehen gegenüber Georgien Einfluss im postsowjetischen Raum verloren. Kein postsowjetischer Staat hat nach diesem militärischen Konflikt das Interesse, sich zu stark an Russland zu binden. Russlands Attraktivität als Integrationskern hat mit dem Georgien-Konflikt abgenommen. Sowohl Belarus als auch Armenien als bisher engste Verbündete Russlands verfolgen spätestens seit dem Augustkrieg eine verstärkte Annäherung an die EU. Die Östliche Partnerschaft der EU könnte für diese Staaten ein wichtiger Anknüpfungspunkt für eine stärke Zusammenarbeit werden. Die postsowjetischen Staaten wurden durch Russlands Überreaktion im Krieg gegen Georgien dazu bewegt, ihre Außenpolitik gegenüber Russland vorsichtiger zu gestalten. Armenien hat wegen des Berg-Karabach-Konflikts und der Notwendigkeit, enge ökonomische Beziehungen zu Georgien zu pflegen, aber auch aufgrund der Aussöhnungspolitik mit der Türkei, die Anerkennung nicht ausgesprochen. Ferner existieren beispielsweise in der Ukraine Befürchtungen vor weiteren russischen Aktionen in Bezug auf die Krim oder in Ländern, die in Sezessionskonflikte involviert sind. Dazu zählen neben Georgien: Aserbaidschan mit Berg-Karabach und die Republik Moldau mit Transnistrien.

Infolge der einseitigen Anerkennung der Unabhängigkeit der beiden georgischen Gebiete muss Russland erstmals für die ökonomische und politische Entwicklung in den Regionen Verantwortung übernehmen. Russland hat in den letzten 15 Jahren an die Südossetier Pässe verteilt und die separatistischen Randgebiete Georgiens logistisch und militärisch unterstützt. Diese Situation war sehr praktisch für Moskau, da es mit relativ geringem Aufwand das Gebiet defacto kontrollierte und gleichzeitig eine NATO-Integration Georgiens durch die schwelenden Konflikte verhinderte. Die Staatengemeinschaft inklusive der EU haben zugeschaut und Russlands gebaren akzeptiert, wollten sie sich doch nicht die Finger in der Region verbrennen. Nun ist Russland als Garantiemacht für die Unabhängigkeit der beiden georgischen Gebiete für deren Aufbau im Prinzip allein verantwortlich. Ob Russland dieser Herausforderung gewachsen ist, muss sich noch zeigen: Mit dem Scheitern seiner Befriedungs- und Integrationspolitik im Nordkaukasus hat Russland bisher kein gutes Beispiel für eine solche weiche Politik vorzuweisen. Beide Regionen befinden sich in einer politisch und ethnisch äußerst problematischen Umgebung, sind ökonomisch unterentwickelt und durch die militärischen Auseinandersetzungen stark zerstört.

Mit diesem Konflikt ist sich Russland auch seiner militärischen Schwäche bewusst geworden. Damit verbunden war die Einsicht, dass die russische Armee für solche Einsätze sowohl technisch als auch organisatorisch nicht gut vorbereitet ist. Russland hat relativ spät auf den georgischen Angriff reagiert und die Georgier konnten Anfangs einige Erfolge verbuchen. Der Augustkrieg hat die im Herbst 2008 getroffene Entscheidung für eine Militärreform beschleunigt. Gleichzeitig hat Russland begonnen, im Ausland moderne Waffen zu kaufen, was ein Paradigmenwechsel in seiner Militärpolitik bedeutet. Zur Zeit hat Russland 7600 Soldaten in Südossetien und Abchasien stationiert, was auch mit enormen Kosten verbunden ist.

Russlands neuer Ansatz für den postsowjetischen Raum

In Bezug auf die Strategie Russlands im postsowjetischen Raum ist in den letzten Jahren und insbesondere seit dem Augustkrieg 2008 eine Neuorientierung zu beobachten. Russlands Außenpolitik hat sich von einer reaktiven zu einer eher proaktiven Politik verändert. Dies zeigt sich in den Vorschlägen für einen neuen Sicherheitsvertrag für Europa oder in Präsident Medwedews Vorschlag für einen neuen Energievertrag mit der EU. In Bezug auf sein „nahes Ausland“ fordert Moskau verstärkt ein Recht auf privilegierte Einflusszonen ein und betont die Notwendigkeit des Schutzes russischer Staatsbürger im Ausland. Kurz nach dem Augustkrieg hat sich der russische Präsident Medwedew am 2. November 2009 mit den Präsidenten von Armenien und Aserbaidschan getroffen, um Bewegung in die Konfliktlösung um Berg-Karabach zu bringen. Die russische Führung versteht, dass sich die Situation im postsowjetischen Raum verändert und sie ohne eine aktivere Politik in der Region weiter an Einfluss verlieren wird.

Geopolitischer Wandel im Südkaukasus

Georgien ist zentraler Umschlagplatz für den Export und Import von Waren aus Armenien. Auch für die Türkei spielt dieser Handelsweg eine wichtige Rolle. Der Krieg verdeutlichte die Verletzbarkeit der Öl- und Gaspipelines von Aserbaidschan in die Türkei, offenbarte die hohe Abhängigkeit der südkaukasischen Staaten voneinander. Der Handel kam mit dem Georgienkrieg weitgehend zum erliegen, was die Annäherung zwischen Armenien und der Türkei gefördert hat. Gleichzeitig ist Bewegung in den Berg-Karabach Konflikt gekommen, auch aufgrund der türkische-armenischen Annäherung. Als Reaktion auf den Georgienkrieg regte Ankara eine Kaukasus-Kooperationsplattform als regionales Forum zwischen den drei kaukasischen Staaten, Russland und der Türkei an. Diese Initiative hat bisher keine erkennbaren Strukturen hervorgebracht, zeigt aber, dass Ankara als selbstbewusster Akteur in der Region verstärkt auftritt.

Der Südkaukasus gewinnt als Tor nach Zentralasien und Asien zunehmend an ökonomischer Bedeutung. Wichtige bestehende und geplante Pipelinerouten in die EU führen durch diese Region. Gleichzeitig könnte sich der Südkaukasus als wichtige Transitstrecke zwischen Asien/China und Europa entwickeln. Die Türkei gewinnt durch ihre neue Außenpolitik an Bedeutung für die Region. Sie ist wichtiger Partner für Pipelineprojekte mit und ohne Russland, was an Projekten wie South Stream/Blue Stream und Nabucco deutlich wird. Russland und die Türkei sind füreinander wichtige Handelspartner und auch Moskau nimmt Ankara verstärkt als Akteur in der Region wahr.

Die EU in der Rolle des Vermittlers

Mit der unter französischer EU-Ratspräsidentschaft erfolgten Vermittlermission zwischen Russland und Georgien und der Stationierung einer Beobachter-Mission ist die EU zum zentralen internationalen Akteur in der Region aufgestiegen. Dies konnte sie nur, weil sich die Vereinigten Staaten im Rahmen ihres Präsidentschaftswahlkampfes 2008 als Vermittler im Konflikt disqualifiziert hatten und inzwischen auf russisches Betreiben die Beobachtermission der OSZE (1992 bis Dezember 2009) und der Vereinten Nationen (1993 bis Juni 2009) aus Georgien abgezogen sind oder werden. Damit hat die EU ihre Sichtbarkeit und ihr politisches Profil in der Region gestärkt und Erwartungen bei den südkaukasischen Staaten geweckt. Mit der auf deutsche Initiative beschlossenen Fact-Finding Mission (EUMM, seit Oktober 2009) hat die EU ein wichtiges Instrument entwickelt, das die Debatten über den Georgienkrieg auch in Zukunft beeinflussen wird. Mit einem neutralen Bericht zu den Ursachen des Krieges (Tagliavini-Report vom 30. September 2009), hat die EU ihre soft power gestärkt und eine wichtige Voraussetzung zur Konfliktlösung in der Region geschaffen. Sie hat letztlich durch Fakten, die von allen Konfliktpartnern anerkannt werden, die Deutungshoheit über die Auseinandersetzung um den Georgienkrieg für sich entschieden. In einem nächsten Schritt muss die EU nun Verantwortung für eine Nachfolgelösung übernehmen. Dazu müsste eine neue  umfassende Initiative zur Konfliktlösung im Südkaukaus gestartet werden. Russland hat die EU als Streitschlichter anerkannt und die EU-Beobachtermission akzeptiert. Gleichzeitig möchte Moskau, dass die EU als Garant für den neuen Status quo auftritt. Dieser Herausforderung muss sie sich stellen.

EU-Nachbarschaftspolitik

Der Augustkrieg 2008 hat direkten Einfluss auf die EU-Politik gegenüber Georgien und dem Südkaukasus. Georgien befindet sich an der Schnittstelle zwischen europäischen Energieinteressen und ist Teil mehrerer ostpolitischer Initiativen der EU. Dazu zählen neben der Europäischen Nachbarschaftspolitik und der kürzlich begründeten Östlichen Partnerschaft auch die europäische Schwarzmeerpolitik. Der Südkaukasus gewinnt seit Jahren an Bedeutung als Transitkorridor für kaspische und zentralasiatische Energierohstoffe. Die Östliche Partnerschaft hätte ohne den Georgienkrieg nicht diese Aufmerksamkeit erhalten und die Möglichkeiten einer Annäherung der Länder der Region an die EU scheinen gewachsen zu sein. Ebenso hat der Augustkrieg und der Gaskonflikt zwischen Russland und der Ukraine Anfang des Jahres den Plänen einer Pipeline vom Kaspischen Meer in die EU unter Umgehung Russlands zu bauen, neuen Schub verliehen (Nabucco).

Wachsende wirtschaftliche und politische Unterstützung der EU wird Georgien nur bekommen, wenn es ernsthafte wirtschaftliche und politische Reformen im Rahmen des ENP-Aktionsplanes durchführt. Die Chancen für eine stärke Anbindung der südkaukasischen Staaten an die EU sind mit dem Georgienkrieg gewachsen. Der Einfluss der Union in Georgien ist so groß wie nie zuvor. Dem stehen wachsende Konflikte mit Russland gegenüber, das sich durch eine stärkere Anbindung der südkaukasischen Staaten an die EU provoziert fühlen wird. Eine solche Entwicklung könnte einer Entspannung der Situation um Südossetien und Abchasien entgegenwirken. Für eine erfolgreiche Konfliktlösung in der Region wäre eine bessere Abstimmung zwischen der Politik der EU und den USA nötig.

Die USA im Südkaukasus

Waren die USA bisher der wichtigste ausländische Unterstützer Georgiens, mit Finanzhilfen von 830 Mio. USD seit 2002 und massiver Militärhilfe, so war es im Augustkrieg erstmals die EU, die die Konfliktschlichtung anführte. Die Bedeutung der EU gegenüber den USA in der Region ist mit dem Augustkrieg und der weit in die Ferne gerückten NATO-Mitgliedschaft gestiegen. Durch die momentane Konzentration der US-Führung auf die Konflikte um Afghanistan/Pakistan, Irak und Iran steht der Südkaukasus auf der Prioritätenliste nicht mehr ganz oben. Gleichzeitig möchte sich die Obama-Administration von der Politik ihres Vorgängers abgrenzen und sucht keine Konflikte mit Russland im post-sowjetischen Raum. Dies kann sich jedoch in Zukunft wieder ändern, da der Südkaukasus geostrategisch als Tor nach Zentralasien und Asien sowie als wichtiger Transitraum für Pipelineprojekte von hoher Bedeutung für die US-Politik ist. Die Südkaukasuspolitik Washingtons der letzten Jahre hatte einen anderen Fokus als die EU-Politik, war sie doch eher auf die Sicherung von Transitwegen, die sicherheitspolitische Integration Georgiens in die NATO sowie die Begrenzung russischer Macht in der Region konzentriert. Dagegen hat die EU im Rahmen ihrer Nachbarschaftspolitik vorsichtig wirtschaftliche und politische Reformen in den Ländern der Region unterstützt und den Konflikt mit Russland vermieden.

Die EU und Russland im postsowjetischen Raum

Die Anfang Mai begründete Östliche Partnerschaft (ÖP) der EU soll die bestehende Nachbarschaftspolitik mit Belarus, der Ukraine, Moldova und den drei südkaukasischen Staaten erweitern und vertiefen. Die Europäische Kommission bietet den Teilnehmerstaaten bilaterale Verhandlungen über ein Assoziierungsabkommen an, die umfassende Freihandelsabkommen beinhalten können. Weitere Bestandteile sind Gespräche über Visaerleichterungen, Grenzsicherung und Energiesicherheit. Neben der bilateralen Zusammenarbeit soll die Kooperation auf multilateraler Ebene in den Bereichen Good Governance, wirtschaftliche Integration, Energiesicherheit und gesellschaftliche Kontakte gefördert werden. Schenkte die russische Führung der ENP bisher wenig Aufmerksamkeit, so hat sich das mit der ÖP verändert. Russlands Außenminister Sergej Lavrov verurteilte die Gründung der ÖP ohne direkte Einbeziehung Russlands und setzte sie mit der Etablierung von EU-Einflusszonen im östlichen Europa gleich. Diese Reaktion mag einerseits taktische Gründe haben, andererseits reagiert Moskau seit einiger Zeit tatsächlich nervöser auf EU-Initiativen im postsowjetischen Raum. Ein Grund dafür liegt in dem massiven Ansehensverlust Moskaus in seinem Nahen Ausland aufgrund seiner Überreaktion im Georgienkrieg und der einseitigen Anerkennung Südossetiens und Abchasiens. Hinzu kommt, dass die EU infolge der Gaskrise Anfang 2009 in den letzten Monaten ernsthafte Schritte unternommen hat, eine gemeinsame Energiepolitik zu entwickeln, um ihre Energieversorgung unabhängiger von Russland zu gestalten. Ein Ausbau der Energiekooperation zwischen der EU und den östlichen Nachbarn könnte direkte Auswirkungen auf russische Projekte haben. Auch die Annäherung von Belarus an die EU, als dem ehemals treusten Verbündeten Russlands, verunsichert Moskau. Infolge der schwierigen wirtschaftlichen Lage versucht Belarus nun als Teil der ÖP seine Wirtschaftsbeziehungen zur EU zu vertiefen.

Der Grund für diese Kritik aus Moskau sollte nicht darin gesehen werden, dass die russische Führung die Östliche Partnerschaft besonders ernst nimmt, sondern dass Russland die EU zunehmend als wichtigen Akteur im postsowjetischen Raum wahrnimmt. Im russischen Außenpolitikverständnis wird die EU zu einem Konkurrenten in Moskaus traditionellem Einflussbereich. Moskau nimmt die Politik der EU in seiner unmittelbaren Nachbarschaft nicht als „win-win“-Situation durch die Schaffung von Stabilität und Demokratie wahr, sondern als Machtverlust. Es führt zu keinem Ergebnis, wenn deutsche und europäische Politiker gebetsmühlenartig behaupten, Russland profitiere von dieser Politik. Die russische politische Elite betrachtet die internationalen Beziehungen im klassischen realistischen Ansatz als Nullsummenspiel. Demnach funktioniert Kooperation nur über begrenzte Bündnisse unter Berücksichtigung der nationalen Interessen Russlands. Russland möchte zwischen den internationalen Führungsmächten die Zuständigkeit für bestimmte Regionen klar abgrenzen und sieht sich selbst als die zentrale Ordnungsmacht im postsowjetischen Raum.

Was bedeutet das für die Beziehungen zwischen der EU und Russland sowie die Konfliktlösung im Südkaukasus?

Die EU muss Russland deutlich machen, dass sie die von Moskau eingeforderten exklusiven Einflusszonen nicht anerkennt und ebenfalls Interessen im postsowjetischen Raum hat. Russland hat in den letzten Jahren ein Scheitern seiner Einfluss- und Bündnispolitik in seinem „nahen Ausland“ erleben müssen. Spätestens seit dem georgisch-russischen Krieg 2008 möchte kein Land im postsowjetischen Raum sich mehr im Machtbereich Moskaus befinden. Hinzu kommt, dass das russische politische und wirtschaftliche Modell zu wenig attraktiv für diese Staaten ist. Moskau wird in den kommenden Jahren sein traditionelles Denken nicht überwinden können, aber anerkennen müssen, dass die EU ein attraktiver Konkurrent im postsowjetischen Raum ist und zugleich für die innere Modernisierung Russlands eine zentrale Rolle spielen kann.

Deshalb sollte die EU trotz sich verstärkender Konflikte mit Russland nicht von ihrem Ansatz abweichen, die Beziehungen zu den postsowjetischen Staaten zu vertiefen und sich für eine Konfliktlösung im Südkaukasus engagieren. Die EU als sicherheitspolitisch eher weicher Akteur mit besonderen Beziehungen zu Russland und der Türkei könnte einen wichtigen Beitrag für die Stabilisierung des Südkaukasus leisten. Dabei sollte die EU einen zweigleisigen Ansatz für die Region verfolgen:

1. Im Rahmen der Östlichen Partnerschaft den Staaten der Region klare Kooperationsangebote unterbreiten und dort innere Reformen fördern. Stichworte sind: Schaffung einer Freihandelszone, Förderung von Good Governance und Rechtsstaatlichkeit.

2. Zudem bedarf es einer neuen politischen Initiative zur Stabilisierung des Kaukasus insgesamt, die sich insbesondere mit der Konfliktlösung um Nagorni Karabach und Abchasien/Südossetien beschäftigen sowie Russland und die Türkei einbeziehen sollte. Dies könnte im Rahmen eines mehrfach diskutierten Stabilitätspaktes für den Kaukasus erfolgen. Größte Herausforderung bleibt der Umgang mit Russland und dem ihm zugehörigen Nordkaukasus, ohne dessen Einbeziehung in die Konfliktlösung, dass ganze Projekt kaum erfolgreich sein kann.

Dr. Stefan Meister ist Programmitarbeiter am Zentrum Russland/Eurasien der DGAP

Aktuelle Publikationen:

• Die Östliche Partnerschaft der EU – Ein Kooperationsangebot mit Missverständnissen/The EU’s Eastern Partnership – a Misunderstood Offer of Cooperation
  in: DGAP-Standpunkt, Nr. 7, September 2009, Berlin: Deutsche Gesellschaf für Auswärtige Politik (mit Lena May)
• "Multipolare Rhetorik vs. unilaterale Ambitionen. Die Grenzen russischer Außenpolitik"
  in: DGAPanalyse Nr. 3, April 2009, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik.

Erreichbarkeit:

Email: meister@dgap.org
Telefon: 030-25423162

Wegen des Ressourcenreichtums und der Sicherheitsdefizite wurde der Kaukasus nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion wieder ein Zielgebiet internationaler Politik. Neben der traditionellen Vormacht Russland und den Regionalmächten Iran und Türkei engagieren sich als externe Akteure vor allem die USA und die EU. Dabei erfolgen die Stabilisierungsbemühungen und Interventionen teils aus ganz unterschiedlichen Motiven. Im Kaukasus kommt es daher immer wieder zu einer Kollision der Interessen der Großmächte.