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Analyse

Die Georgienkrise und die Rolle der EU

von Stefan Meister, veröffentlicht auf aussenpolitik.net: 03.12.2009

Der georgisch-russische Krieg im August 2008 und die einseitige Anerkennung der Unabhängigkeit Südossetiens und Abchasiens durch Russland haben die geopolitische Konstellation im Südkaukasus verändert. Die Staaten der Region suchen verstärkt nach alternativen Bündnispartnern, um nicht einseitig von Russland abhängig zu sein. Die türkisch-armenische Annäherung hat neuen Schub bekommen. Die EU ist mit der Vermittlung des Waffenstillstands zwischen Russland und Georgien 2008 sowie einer Beobachtermission zum wichtigsten internationalen Akteur in der Region aufgestiegen. In den nächsten Monaten wird sich zeigen, ob die Union bereit ist, mehr Verantwortung im Südkaukasus zu übernehmen.

Beitrag erschienen in: aussenpolitik.net, 3. Dezember 2009

Neugestaltung der geopolitischen Situation im Südkaukasus

Der russisch-georgische Krieg im August 2008 und die einseitige Anerkennung der Unabhängigkeit Südossetiens und Abchasiens durch Russland sind von grundlegender Bedeutung für die europäische Nachbarschaftspolitik, die Beziehungen zwischen Russland und der EU sowie der EU und den post-sowjetischen Staaten. Mit dem unter französischer Ratspräsidentschaft ausgehandelten Waffenstillstand und der Stationierung einer EU-Beobachter-Mission an der Grenze zwischen Georgien und seinen beiden abtrünnigen Gebieten ist die EU Teil der Auseinandersetzung zwischen Russland und Georgien geworden. Damit verbunden ist die grundsätzliche Frage nach der zukünftigen Entwicklung des Südkaukasus. Infolge des Augustkonfliktes zwischen Russland und Georgien ist die gesamte geopolitische Konstellation im Südkaukasus in Bewegung geraten. Das betrifft neben Georgien insbesondere den Konflikt um Berg-Karabach zwischen Armenien und Aserbaidschan, aber auch die Rolle Russlands und der Türkei in der Region.

Dieses Ereignis hat auch direkten Einfluss auf die EU-Nachbarschaftspolitik. Die im Frühjahr 2008 von Polen und Schweden initiierte Östliche Partnerschaft der EU wäre unter tschechischer Ratspräsidentschaft nicht so schnell und mit so viel Aufmerksamkeit als neues Element von EU-Nachbarschafspolitik begründet worden, hätte der Georgienkrieg nicht stattgefunden. Gleichzeitig nimmt Russland die EU im postsowjetischen Raum immer stärker als Konkurrent wahr, womit auch ein wachsender Wettbewerb um Einfluss und Politikmodelle in der Region verbunden ist. Somit scheint der Georgienkonflikt der Beginn eines Paradigmenwechsels von EU-Politik im Kaukasus zu sein. Ignorierte die EU und ein großer Teil ihrer Mitgliedsstaaten bisher die Konflikte im Nord- und Südkaukasus weitestgehend, so ist sie durch die Stationierung ihrer Beobachter-Mission zur momentan einzigen aktiven internationalen Institution in der Region geworden, von der die Staaten des Südkaukasus Unterstützung erwarten. Russland dagegen fühlt sich in der Annahme bestätigt, dass die EU zunehmend in seinen traditionellen Einflussbereich eindringt, was die Konflikte mit Moskau auch in anderen Bereichen in Zukunft verstärken könnte.

Mit dem Krieg in Georgien erfolgte in der östlichen Nachbarschaft der EU erstmals ein militärischer Konflikt zwischen Russland und einem souveränen Nachbarstaat. Damit stellt sich für die Europäische Union die Frage, wie Russland künftig mit den Staaten des postsowjetischen Raumes umgeht, die in die Nachbarschaftspolitik der EU formal eingebunden sind. Kann der Georgienkrieg als Sonderfall gesehen werden oder ist er der Beginn einer neuen Politik Russlands gegenüber seinem Nahen Ausland? Inwieweit bietet die veränderte geopolitische Lage im Südkaukasus Anknüpfungspunkte für eine funktionsfähige Konfliktlösung?

Russland und der postsowjetische Raum nach dem Georgienkrieg

Russlands Sieg über das bedeutend kleinere Georgien und die einseitige Anerkennung Südossetiens und Abchasiens als eigenständige Staaten haben Moskau eher geschadet, als genutzt. Keiner seiner relevanten Verbündeten im postsowjetischen Raum oder darüber hinaus – weder Belarus noch China – sind Moskaus Schritt gefolgt. Damit erhielt die russische Bündnispolitik der letzten Jahre im postsowjetischen Raum und insbesondere in Zentralasien einen Rückschlag. Weder die Mitglieder der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) noch der Organisation des Vertrages über Kollektive Sicherheit (OVKS) haben Russland in seiner Anerkennungspolitik unterstützt. Im Gegenteil, auf dem SOZ-Gipfel in Duschanbe (am 28. August 2009) einige Tage nach der diplomatischen Anerkennung von Südossetien und Abchasien bestätigten die Mitglieder der Organisation das Prinzip der territorialen Integrität und verurteilten Separatismus.

Russland hat mit seinem Vorgehen gegenüber Georgien Einfluss im postsowjetischen Raum verloren. Kein postsowjetischer Staat hat nach diesem militärischen Konflikt das Interesse, sich zu stark an Russland zu binden. Russlands Attraktivität als Integrationskern hat mit dem Georgien-Konflikt abgenommen. Sowohl Belarus als auch Armenien als bisher engste Verbündete Russlands verfolgen spätestens seit dem Augustkrieg eine verstärkte Annäherung an die EU. Die Östliche Partnerschaft der EU könnte für diese Staaten ein wichtiger Anknüpfungspunkt für eine stärke Zusammenarbeit werden. Die postsowjetischen Staaten wurden durch Russlands Überreaktion im Krieg gegen Georgien dazu bewegt, ihre Außenpolitik gegenüber Russland vorsichtiger zu gestalten. Armenien hat wegen des Berg-Karabach-Konflikts und der Notwendigkeit, enge ökonomische Beziehungen zu Georgien zu pflegen, aber auch aufgrund der Aussöhnungspolitik mit der Türkei, die Anerkennung nicht ausgesprochen. Ferner existieren beispielsweise in der Ukraine Befürchtungen vor weiteren russischen Aktionen in Bezug auf die Krim oder in Ländern, die in Sezessionskonflikte involviert sind. Dazu zählen neben Georgien: Aserbaidschan mit Berg-Karabach und die Republik Moldau mit Transnistrien.

Infolge der einseitigen Anerkennung der Unabhängigkeit der beiden georgischen Gebiete muss Russland erstmals für die ökonomische und politische Entwicklung in den Regionen Verantwortung übernehmen. Russland hat in den letzten 15 Jahren an die Südossetier Pässe verteilt und die separatistischen Randgebiete Georgiens logistisch und militärisch unterstützt. Diese Situation war sehr praktisch für Moskau, da es mit relativ geringem Aufwand das Gebiet defacto kontrollierte und gleichzeitig eine NATO-Integration Georgiens durch die schwelenden Konflikte verhinderte. Die Staatengemeinschaft inklusive der EU haben zugeschaut und Russlands gebaren akzeptiert, wollten sie sich doch nicht die Finger in der Region verbrennen. Nun ist Russland als Garantiemacht für die Unabhängigkeit der beiden georgischen Gebiete für deren Aufbau im Prinzip allein verantwortlich. Ob Russland dieser Herausforderung gewachsen ist, muss sich noch zeigen: Mit dem Scheitern seiner Befriedungs- und Integrationspolitik im Nordkaukasus hat Russland bisher kein gutes Beispiel für eine solche weiche Politik vorzuweisen. Beide Regionen befinden sich in einer politisch und ethnisch äußerst problematischen Umgebung, sind ökonomisch unterentwickelt und durch die militärischen Auseinandersetzungen stark zerstört.

Mit diesem Konflikt ist sich Russland auch seiner militärischen Schwäche bewusst geworden. Damit verbunden war die Einsicht, dass die russische Armee für solche Einsätze sowohl technisch als auch organisatorisch nicht gut vorbereitet ist. Russland hat relativ spät auf den georgischen Angriff reagiert und die Georgier konnten Anfangs einige Erfolge verbuchen. Der Augustkrieg hat die im Herbst 2008 getroffene Entscheidung für eine Militärreform beschleunigt. Gleichzeitig hat Russland begonnen, im Ausland moderne Waffen zu kaufen, was ein Paradigmenwechsel in seiner Militärpolitik bedeutet. Zur Zeit hat Russland 7600 Soldaten in Südossetien und Abchasien stationiert, was auch mit enormen Kosten verbunden ist.

Russlands neuer Ansatz für den postsowjetischen Raum

In Bezug auf die Strategie Russlands im postsowjetischen Raum ist in den letzten Jahren und insbesondere seit dem Augustkrieg 2008 eine Neuorientierung zu beobachten. Russlands Außenpolitik hat sich von einer reaktiven zu einer eher proaktiven Politik verändert. Dies zeigt sich in den Vorschlägen für einen neuen Sicherheitsvertrag für Europa oder in Präsident Medwedews Vorschlag für einen neuen Energievertrag mit der EU. In Bezug auf sein „nahes Ausland“ fordert Moskau verstärkt ein Recht auf privilegierte Einflusszonen ein und betont die Notwendigkeit des Schutzes russischer Staatsbürger im Ausland. Kurz nach dem Augustkrieg hat sich der russische Präsident Medwedew am 2. November 2009 mit den Präsidenten von Armenien und Aserbaidschan getroffen, um Bewegung in die Konfliktlösung um Berg-Karabach zu bringen. Die russische Führung versteht, dass sich die Situation im postsowjetischen Raum verändert und sie ohne eine aktivere Politik in der Region weiter an Einfluss verlieren wird.

Geopolitischer Wandel im Südkaukasus

Georgien ist zentraler Umschlagplatz für den Export und Import von Waren aus Armenien. Auch für die Türkei spielt dieser Handelsweg eine wichtige Rolle. Der Krieg verdeutlichte die Verletzbarkeit der Öl- und Gaspipelines von Aserbaidschan in die Türkei, offenbarte die hohe Abhängigkeit der südkaukasischen Staaten voneinander. Der Handel kam mit dem Georgienkrieg weitgehend zum erliegen, was die Annäherung zwischen Armenien und der Türkei gefördert hat. Gleichzeitig ist Bewegung in den Berg-Karabach Konflikt gekommen, auch aufgrund der türkische-armenischen Annäherung. Als Reaktion auf den Georgienkrieg regte Ankara eine Kaukasus-Kooperationsplattform als regionales Forum zwischen den drei kaukasischen Staaten, Russland und der Türkei an. Diese Initiative hat bisher keine erkennbaren Strukturen hervorgebracht, zeigt aber, dass Ankara als selbstbewusster Akteur in der Region verstärkt auftritt.

Der Südkaukasus gewinnt als Tor nach Zentralasien und Asien zunehmend an ökonomischer Bedeutung. Wichtige bestehende und geplante Pipelinerouten in die EU führen durch diese Region. Gleichzeitig könnte sich der Südkaukasus als wichtige Transitstrecke zwischen Asien/China und Europa entwickeln. Die Türkei gewinnt durch ihre neue Außenpolitik an Bedeutung für die Region. Sie ist wichtiger Partner für Pipelineprojekte mit und ohne Russland, was an Projekten wie South Stream/Blue Stream und Nabucco deutlich wird. Russland und die Türkei sind füreinander wichtige Handelspartner und auch Moskau nimmt Ankara verstärkt als Akteur in der Region wahr.

Die EU in der Rolle des Vermittlers

Mit der unter französischer EU-Ratspräsidentschaft erfolgten Vermittlermission zwischen Russland und Georgien und der Stationierung einer Beobachter-Mission ist die EU zum zentralen internationalen Akteur in der Region aufgestiegen. Dies konnte sie nur, weil sich die Vereinigten Staaten im Rahmen ihres Präsidentschaftswahlkampfes 2008 als Vermittler im Konflikt disqualifiziert hatten und inzwischen auf russisches Betreiben die Beobachtermission der OSZE (1992 bis Dezember 2009) und der Vereinten Nationen (1993 bis Juni 2009) aus Georgien abgezogen sind oder werden. Damit hat die EU ihre Sichtbarkeit und ihr politisches Profil in der Region gestärkt und Erwartungen bei den südkaukasischen Staaten geweckt. Mit der auf deutsche Initiative beschlossenen Fact-Finding Mission (EUMM, seit Oktober 2009) hat die EU ein wichtiges Instrument entwickelt, das die Debatten über den Georgienkrieg auch in Zukunft beeinflussen wird. Mit einem neutralen Bericht zu den Ursachen des Krieges (Tagliavini-Report vom 30. September 2009), hat die EU ihre soft power gestärkt und eine wichtige Voraussetzung zur Konfliktlösung in der Region geschaffen. Sie hat letztlich durch Fakten, die von allen Konfliktpartnern anerkannt werden, die Deutungshoheit über die Auseinandersetzung um den Georgienkrieg für sich entschieden. In einem nächsten Schritt muss die EU nun Verantwortung für eine Nachfolgelösung übernehmen. Dazu müsste eine neue umfassende Initiative zur Konfliktlösung im Südkaukaus gestartet werden. Russland hat die EU als Streitschlichter anerkannt und die EU-Beobachtermission akzeptiert. Gleichzeitig möchte Moskau, dass die EU als Garant für den neuen Status quo auftritt. Dieser Herausforderung muss sie sich stellen.

EU-Nachbarschaftspolitik

Der Augustkrieg 2008 hat direkten Einfluss auf die EU-Politik gegenüber Georgien und dem Südkaukasus. Georgien befindet sich an der Schnittstelle zwischen europäischen Energieinteressen und ist Teil mehrerer ostpolitischer Initiativen der EU. Dazu zählen neben der Europäischen Nachbarschaftspolitik und der kürzlich begründeten Östlichen Partnerschaft auch die europäische Schwarzmeerpolitik. Der Südkaukasus gewinnt seit Jahren an Bedeutung als Transitkorridor für kaspische und zentralasiatische Energierohstoffe. Die Östliche Partnerschaft hätte ohne den Georgienkrieg nicht diese Aufmerksamkeit erhalten und die Möglichkeiten einer Annäherung der Länder der Region an die EU scheinen gewachsen zu sein. Ebenso hat der Augustkrieg und der Gaskonflikt zwischen Russland und der Ukraine Anfang des Jahres den Plänen einer Pipeline vom Kaspischen Meer in die EU unter Umgehung Russlands zu bauen, neuen Schub verliehen (Nabucco).

Wachsende wirtschaftliche und politische Unterstützung der EU wird Georgien nur bekommen, wenn es ernsthafte wirtschaftliche und politische Reformen im Rahmen des ENP-Aktionsplanes durchführt. Die Chancen für eine stärke Anbindung der südkaukasischen Staaten an die EU sind mit dem Georgienkrieg gewachsen. Der Einfluss der Union in Georgien ist so groß wie nie zuvor. Dem stehen wachsende Konflikte mit Russland gegenüber, das sich durch eine stärkere Anbindung der südkaukasischen Staaten an die EU provoziert fühlen wird. Eine solche Entwicklung könnte einer Entspannung der Situation um Südossetien und Abchasien entgegenwirken. Für eine erfolgreiche Konfliktlösung in der Region wäre eine bessere Abstimmung zwischen der Politik der EU und den USA nötig.

Die USA im Südkaukasus

Waren die USA bisher der wichtigste ausländische Unterstützer Georgiens, mit Finanzhilfen von 830 Mio. USD seit 2002 und massiver Militärhilfe, so war es im Augustkrieg erstmals die EU, die die Konfliktschlichtung anführte. Die Bedeutung der EU gegenüber den USA in der Region ist mit dem Augustkrieg und der weit in die Ferne gerückten NATO-Mitgliedschaft gestiegen. Durch die momentane Konzentration der US-Führung auf die Konflikte um Afghanistan/Pakistan, Irak und Iran steht der Südkaukasus auf der Prioritätenliste nicht mehr ganz oben. Gleichzeitig möchte sich die Obama-Administration von der Politik ihres Vorgängers abgrenzen und sucht keine Konflikte mit Russland im post-sowjetischen Raum. Dies kann sich jedoch in Zukunft wieder ändern, da der Südkaukasus geostrategisch als Tor nach Zentralasien und Asien sowie als wichtiger Transitraum für Pipelineprojekte von hoher Bedeutung für die US-Politik ist. Die Südkaukasuspolitik Washingtons der letzten Jahre hatte einen anderen Fokus als die EU-Politik, war sie doch eher auf die Sicherung von Transitwegen, die sicherheitspolitische Integration Georgiens in die NATO sowie die Begrenzung russischer Macht in der Region konzentriert. Dagegen hat die EU im Rahmen ihrer Nachbarschaftspolitik vorsichtig wirtschaftliche und politische Reformen in den Ländern der Region unterstützt und den Konflikt mit Russland vermieden.

Die EU und Russland im postsowjetischen Raum

Die Anfang Mai begründete Östliche Partnerschaft (ÖP) der EU soll die bestehende Nachbarschaftspolitik mit Belarus, der Ukraine, Moldova und den drei südkaukasischen Staaten erweitern und vertiefen. Die Europäische Kommission bietet den Teilnehmerstaaten bilaterale Verhandlungen über ein Assoziierungsabkommen an, die umfassende Freihandelsabkommen beinhalten können. Weitere Bestandteile sind Gespräche über Visaerleichterungen, Grenzsicherung und Energiesicherheit. Neben der bilateralen Zusammenarbeit soll die Kooperation auf multilateraler Ebene in den Bereichen Good Governance, wirtschaftliche Integration, Energiesicherheit und gesellschaftliche Kontakte gefördert werden. Schenkte die russische Führung der ENP bisher wenig Aufmerksamkeit, so hat sich das mit der ÖP verändert. Russlands Außenminister Sergej Lavrov verurteilte die Gründung der ÖP ohne direkte Einbeziehung Russlands und setzte sie mit der Etablierung von EU-Einflusszonen im östlichen Europa gleich. Diese Reaktion mag einerseits taktische Gründe haben, andererseits reagiert Moskau seit einiger Zeit tatsächlich nervöser auf EU-Initiativen im postsowjetischen Raum. Ein Grund dafür liegt in dem massiven Ansehensverlust Moskaus in seinem Nahen Ausland aufgrund seiner Überreaktion im Georgienkrieg und der einseitigen Anerkennung Südossetiens und Abchasiens. Hinzu kommt, dass die EU infolge der Gaskrise Anfang 2009 in den letzten Monaten ernsthafte Schritte unternommen hat, eine gemeinsame Energiepolitik zu entwickeln, um ihre Energieversorgung unabhängiger von Russland zu gestalten. Ein Ausbau der Energiekooperation zwischen der EU und den östlichen Nachbarn könnte direkte Auswirkungen auf russische Projekte haben. Auch die Annäherung von Belarus an die EU, als dem ehemals treusten Verbündeten Russlands, verunsichert Moskau. Infolge der schwierigen wirtschaftlichen Lage versucht Belarus nun als Teil der ÖP seine Wirtschaftsbeziehungen zur EU zu vertiefen.

Der Grund für diese Kritik aus Moskau sollte nicht darin gesehen werden, dass die russische Führung die Östliche Partnerschaft besonders ernst nimmt, sondern dass Russland die EU zunehmend als wichtigen Akteur im postsowjetischen Raum wahrnimmt. Im russischen Außenpolitikverständnis wird die EU zu einem Konkurrenten in Moskaus traditionellem Einflussbereich. Moskau nimmt die Politik der EU in seiner unmittelbaren Nachbarschaft nicht als „win-win“-Situation durch die Schaffung von Stabilität und Demokratie wahr, sondern als Machtverlust. Es führt zu keinem Ergebnis, wenn deutsche und europäische Politiker gebetsmühlenartig behaupten, Russland profitiere von dieser Politik. Die russische politische Elite betrachtet die internationalen Beziehungen im klassischen realistischen Ansatz als Nullsummenspiel. Demnach funktioniert Kooperation nur über begrenzte Bündnisse unter Berücksichtigung der nationalen Interessen Russlands. Russland möchte zwischen den internationalen Führungsmächten die Zuständigkeit für bestimmte Regionen klar abgrenzen und sieht sich selbst als die zentrale Ordnungsmacht im postsowjetischen Raum.

Was bedeutet das für die Beziehungen zwischen der EU und Russland sowie die Konfliktlösung im Südkaukasus?

Die EU muss Russland deutlich machen, dass sie die von Moskau eingeforderten exklusiven Einflusszonen nicht anerkennt und ebenfalls Interessen im postsowjetischen Raum hat. Russland hat in den letzten Jahren ein Scheitern seiner Einfluss- und Bündnispolitik in seinem „nahen Ausland“ erleben müssen. Spätestens seit dem georgisch-russischen Krieg 2008 möchte kein Land im postsowjetischen Raum sich mehr im Machtbereich Moskaus befinden. Hinzu kommt, dass das russische politische und wirtschaftliche Modell zu wenig attraktiv für diese Staaten ist. Moskau wird in den kommenden Jahren sein traditionelles Denken nicht überwinden können, aber anerkennen müssen, dass die EU ein attraktiver Konkurrent im postsowjetischen Raum ist und zugleich für die innere Modernisierung Russlands eine zentrale Rolle spielen kann.

Deshalb sollte die EU trotz sich verstärkender Konflikte mit Russland nicht von ihrem Ansatz abweichen, die Beziehungen zu den postsowjetischen Staaten zu vertiefen und sich für eine Konfliktlösung im Südkaukasus engagieren. Die EU als sicherheitspolitisch eher weicher Akteur mit besonderen Beziehungen zu Russland und der Türkei könnte einen wichtigen Beitrag für die Stabilisierung des Südkaukasus leisten. Dabei sollte die EU einen zweigleisigen Ansatz für die Region verfolgen:

1. Im Rahmen der Östlichen Partnerschaft den Staaten der Region klare Kooperationsangebote unterbreiten und dort innere Reformen fördern. Stichworte sind: Schaffung einer Freihandelszone, Förderung von Good Governance und Rechtsstaatlichkeit.

2. Zudem bedarf es einer neuen politischen Initiative zur Stabilisierung des Kaukasus insgesamt, die sich insbesondere mit der Konfliktlösung um Nagorni Karabach und Abchasien/Südossetien beschäftigen sowie Russland und die Türkei einbeziehen sollte. Dies könnte im Rahmen eines mehrfach diskutierten Stabilitätspaktes für den Kaukasus erfolgen. Größte Herausforderung bleibt der Umgang mit Russland und dem ihm zugehörigen Nordkaukasus, ohne dessen Einbeziehung in die Konfliktlösung, dass ganze Projekt kaum erfolgreich sein kann.

Dr. Stefan Meister ist Programmitarbeiter am Zentrum Russland/Eurasien der DGAP

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